II OSK 2411/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. I. I. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 510/14 w sprawie ze skargi T. I. I. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody P. z dnia 4 czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 510/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. I. I. S.A. w G. na postanowienie Wojewody P. z dnia 4 czerwca 2014 r., nr ..., którym Wojewoda uchylił postanowienie Starosty G. z 11 marca 2014r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 1 lipca 2010r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. I. I. S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ... i ... wraz z infrastrukturą: przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, kablową siecią energetyczną nN, kablową siecią energetyczną nN - oświetleniem, układem drogowym oraz siecią kanalizacji deszczowej, na działkach nr ..., ... i ... (wydzielonych z działki nr ...) i nr ... (wydzielonej z działki nr ...) przy ulicy A. w miejscowości K., gmina K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda wskazał, że 29 stycznia 2014r. do Starosty G. wpłynął wniosek L. Ł. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej przytoczoną decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. Postanowieniem z 11 marca 2014 r. Starosta G., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 61 § 1, art. 61a k.p.a., odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczyni nie jest jego stroną, zatem nie może skutecznie domagać się jego wznowienia. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy powołaną we wniosku podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 146 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, by możliwe było ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Z akt sprawy wynika natomiast, że L. Ł. oświadczyła, iż w dniu 18 stycznia 2014r., na zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali położonych przy ulicy A. ..., A. ..., Z. ... w K. powzięła informację o decyzji Starosty G. z 1 lipca 2010 r. Jako dowód potwierdzający powyższą okoliczność powołała zeznania osób uczestniczących w zebraniu, tj. S. S., J. P. i M. Ł. Do akt sprawy nie dołączono jednakże dowodu potwierdzającego, że takie zebranie miało miejsce, nie przesłuchano także wskazanych świadków. W konsekwencji organ I instancji nie zbadał, czy skarżąca zachowała ustawowy termin do wniesienia podania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W przekonaniu organu odwoławczego ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii zachowania przez L. Ł. terminu określonego w art. 148 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosło T. I. I. S.A. w G. domagając się jego uchylenia. Zarzuciło naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na niezasadnym uznaniu, że organ I instancji winien był zbadać czy wnioskodawca ma przymiot strony postępowania dopiero po wznowieniu postępowania i tym samym nie był uprawniony z uwagi na brak przymiotu strony odmówić wznowienia postępowania, a także nieuwzględnieniu przez organ II instancji, że samo niewskazanie i nieudowodnienie przez wnioskodawcę w podaniu o wznowienie postępowania interesu prawnego wykluczało uznanie go za stronę i uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywiódł, że w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należało za prawidłowe, gdyż za zasadne należy uznać ustalenie Wojewody P., że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było bowiem uchybieniami, szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest zaś możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art.145 § 1 pkt 4, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Należy przy tym przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być przez stronę udowodnione. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że samo oświadczenie strony o dacie i okoliczności powzięcia informacji o wydaniu ostatecznej decyzji nie wyklucza przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a wręcz obliguje organ do weryfikacji prawdziwości takiego oświadczenia. Jak zatem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji winien był ustalić czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji, wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dla podjętego rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do wywodów skargi Sąd wskazał, że badanie przymiotu strony wnioskującej o wznowienie może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Wcześniej orzekające organy mogą jedynie skontrolować, czy podanie o wznowienie wskazuje na ustawową przesłankę wznowienia oraz czy zostało wniesione w terminie. Przedwczesne jest dokonywanie na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego oceny, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013r., II OSK 2397/11, Lex nr 1337356). Niedopuszczalna była więc ocena Starosty dokonana w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym decyzją z 1 lipca 2010 r. postępowaniu. Zdaniem Sądu, oceny tej organ będzie mógł dokonać po wszczęciu postępowania wznowieniowego, jeżeli uzna, że wniosek L. Ł. został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012, p.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej T. I. I. S.A. w Gdańsku zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.149 § 3 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania, niezależnie od tego czy wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego, 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Po wniesieniu skargi kasacyjnej jej pełnomocnik zawiadomił, że z dniem 1 marca 2016r. Spółka Inwestycyjna " I." S.A. została przekształcona w spółkę komandytową pod firmą "T. I. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku ma dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak powyższych okoliczności. Po lekturze kontrolowanego uzasadnienia, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art.149 § 3 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania, niezależnie od tego czy wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego, wskazać należy że przedmiotowe postępowanie dotyczy nadzwyczajnego trybu administracyjnego, tj. wznowienia postępowania administracyjnego (postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014r. Wojewoda P. uchylił postanowienie Starosty G. z 11 marca 2014r., którym organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 1 lipca 2010r.). Postępowanie to zostało wszczęte z wniosku złożonego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z tego, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a., nie może nastąpić, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 583; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50). Mimo zatem, że wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną co do zasady powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 580), to w przypadku wskazania jako przesłanki okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ bada tę okoliczność w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2214/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyroki NSA z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 6 maja 2009r., sygn. akt II OSK 714/08, z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 547/07). Na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Powyższe, stosownie do art. 7 i art. 9 k.p.a., nie zwalnia organu administracyjnego od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny stoi więc na stanowisku, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012r., II OSK 191/12, wyrok NSA z 7 maja 2013r., I OSK 2185/11, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowym dla rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było zachowanie terminu do jego złożenia, należało zatem zgodzić się zarówno z Sądem I instancji, jak i organem II instancji, że skoro kwestia dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie była przedmiotem badania organu I instancji, to niewątpliwie wymaga ona wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1