II OSK 999/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1038/14 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1038/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. G. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi. Karę tę, w wysokości 14.200 zł, na podstawie art. 9zb ust. 1 w związku z art. 9n ust. 1 i 2 oraz 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nałożył na skarżącego Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. w związku z obowiązkiem przekazania temu organowi kwartalnego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za drugi kwartał 2013 r. Organ podkreślił, że stosownie do art. 9n ust. 1 i 2 ustawy skarżący – jako podmiot wpisany w dniu [...] września 2012 r. do prowadzonego przez Prezydenta Miasta O. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – był zobowiązany do sporządzania sprawozdań kwartalnych i przekazywania ich Prezydentowi Miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy sprawozdanie. Sprawozdanie za drugi kwartał 2013 r. skarżący miał zatem obowiązek przekazać w terminie do [...] lipca 2013 r., tymczasem uczynił to dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. W konsekwencji w świetle art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, w którym wyraził m.in. pogląd, że powyższe przepisy nie znajdują zastosowania wobec niego, skoro od lipca 2013 r. nie odbiera on już odpadów komunalnych od innych osób. Przywołaną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o nałożeniu na skarżącego wspomnianej kary pieniężnej w kwocie 14.100 zł. Odnotowało, że skarżący w sprawozdaniu, złożonym dopiero po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie tego obowiązku, wykazał, iż w drugim kwartale 2013 r. odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy O., podając masę i rodzaj odebranych odpadów, a także sposób ich zagospodarowania. W efekcie podlegał karze pieniężnej za niewywiązanie się w terminie z łączących się z tym obowiązków sprawozdawczych, choć za nieco krótszy okres opóźnienia, niż przyjął to organ pierwszej instancji. Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podtrzymał stanowisko, że art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy nie mogły być zastosowane w stosunku do niego, i zarzucił organom wadliwe ustalenia faktyczne, a także naruszenie zasad postępowania, m.in. poprzez zaniechanie poinformowania go jako przedsiębiorcy o zmianie przepisów i pouczenia o obowiązkach, jakie z tych przepisów wynikają, i w efekcie narażenie na poważne konsekwencje mogące spowodować upadłość jego przedsiębiorstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nawiązując do swojej dotychczasowej argumentacji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w tym treść art. 9n ust. 1-3 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, po czym stwierdził, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w tych przepisach. Skarżący wbrew zarzutom skargi w drugim kwartale 2013 r. odbierał bowiem odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy O., toteż był zobowiązany do złożenia sprawozdania za ten okres. Niewątpliwie obowiązku tego dopełnił po terminie, dopiero dnia [...] grudnia 2013 r., w wyniku czego ziściła się przesłanka wymierzenia mu kary pieniężnej za czas opóźnienia. Sąd uznał za okoliczność pozbawioną znaczenia to, że skarżący od [...] lipca 2013 r. nie odbierał już odpadów komunalnych z uwagi na zmianę systemu gospodarki tymi odpadami, podkreślając, iż skoro prowadził tę działalność do dnia [...] czerwca 2013 r., co sam przyznał, to miał obowiązek złożyć do dnia [...] lipca 2013 r. sprawozdanie za drugi kwartał tego roku. Zaznaczył zarazem, że rozpatrywany obowiązek sprawozdawczy został wprowadzony w życie już z dniem [...] stycznia 2012 r. na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.) i nie uległ zmianie z dniem [...] lipca 2013 r., kiedy wprowadzono przywołane przez skarżącego nowe rozwiązania ustawowe. Stąd chybiony jest zarzut podnoszący brak dostatecznej informacji na temat nieznanych wcześniej obowiązków i negatywnych następstw ich naruszenia. Sąd nie zgodził się z zarzutem, że organy nie podejmowały wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, akcentując, że stan ten został dokładnie ustalony i był niesporny co do tego, iż skarżący wykonywał działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych w drugim kwartale 2013 r. Nie podzielił też stanowiska wskazującego na naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd oddalił skargę, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi błędną wykładnię prawa materialnego "polegającą na mylnym zrozumieniu znaczenia prawnego powołanych niżej przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", po czym jednak od razu przeszedł do zarzutów procesowych, odniesionych zresztą do przepisów poprzedzonych słowem "w szczególności". Pierwszy zarzut proceduralny podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego koniecznej analizy prawidłowości ustalenia obowiązku złożenia sprawozdania przez skarżącego "w sytuacji zmiany przepisów". Następnie pełnomocnik zarzucił uchybienie polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy "w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4), zwłaszcza w kwestii ustalenia obowiązku złożenia sprawozdania oraz obowiązku ukarania skarżącego". Kolejny zarzut, który ze względu na specyficzny sposób redakcji musi być przytoczony in extenso, odniesiono do przepisów prawa materialnego, "a zwłaszcza art. 9 w zb. z ust. 1, art. 9n ust. 1 i 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wadliwe ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które nakładają na organ administracji określone obowiązki i dają stronom określone prawa, których to naruszeń nie stwierdził, orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a które podnoszone były w skardze, jak: a) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent O. są zobowiązani do załatwienia sprawy, majac na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (tj. tylko taki, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony). Załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej powinno być wyrazem pogodzenia tych interesów. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jak i Prezydent O. są zobowiązani do pełnego, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają także nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jak i Prezydent O. winni prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent O. zobowiązani są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie z konkretyzacją tej zasady organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasadę prawdy obiektywnej urzeczywistnia m.in. prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu". W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta O. i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą i przedstawił ten stan w sposób nieodpowiadający rzeczywistości. Dalej omówił zasadę przewidzianą w art. 8 K.p.a. oraz inne zasady postępowania administracyjnego, jakie można wywieźć z niej i z zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoncentrował się na zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron, zwracając uwagę, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub wniesienia innego środka prawnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Pełnomocnik podkreślił również m.in., że podstawa prawna decyzji jest błędna, gdyż art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy nie dotyczy skarżącego jako osoby, która od lipca 2013 r. nie odbiera odpadów komunalnych. Jak zaznaczył, skarżący składał sprawozdania kwartalne, np. dnia [...] czerwca 2013 r., lecz w wyniku zmiany stanu prawnego od lipca 2013 r. nie był już związany z Gminą O. umową na odbiór odpadów. Jego zdaniem "zmiana ta nakładała na Prezydenta szczególne obowiązki wynikające przede wszystkim z K.p.a., a zwłaszcza konieczność informowania o zmianach oraz konieczność pouczenia przedsiębiorców o skutkach i obowiązkach wynikających z nowych przepisów". Pełnomocnik powtórzył argument wskazujący następstwa, jakie dla skarżącego pociągnęło za sobą zaniechanie przez organ tych obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na jej wady konstrukcyjne, które sprawiają, że nie odpowiada ona w pełni standardom, jakie powinno spełniać pismo tego rodzaju. Są to zaś standardy podwyższone, gdyż skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, wymagający od profesjonalnego pełnomocnika, który jedynie może go sporządzić, wykazania się stosownym poziomem wiedzy fachowej oraz staranności zawodowej, koniecznymi przede wszystkim do prawidłowego i precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Z tego punktu widzenia całkowicie bezcelowy i pozbawiony treści jest pierwszy z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, który nie przywołuje żadnego konkretnego przepisu i tym samym pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla zakreślenia wspomnianych podstaw. Pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię "powołanych niżej przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", nie wyjaśniając jednak nie tylko tego, jakie przepisy ma na myśli, ale także na czym polegać ma ich błędne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji. Po zarzucie tym następują zresztą dwa zarzuty procesowe, które nie obejmują przepisów ustawy, wymienionych dopiero w zarzucie ostatnim, wyodrębnionym przecież, także redakcyjnie, w osobną całość. Niejasne uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie przyczynia się do ustalenia rozpatrywanej kwestii, skoro podnoszonych w nim argumentów czy twierdzeń niepodobna powiązać z poszczególnymi zarzutami. Analogicznie ocenić należy fakt, że pełnomocnik skarżącego, kształtując treść niemal każdego z zarzutów kasacyjnych, użył zwrotów "zwłaszcza" lub "w szczególności". Otóż zarzut musi wymieniać wszystkie kwestionowane przepisy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uściślania lub korygowania skargi kasacyjnej, ani do wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, w tym domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, do jakich przepisów zarzut się odnosi, poza tymi podanymi przykładowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329). Również sposób, w jaki sformułowano zarzuty procesowe, nie ułatwia przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. Jeden z nich przywołuje, choć jedynie w nawiasie i bez oznaczenia aktu prawnego, w którym ten przepis jest zamieszczony, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mimo że stanowi on o uchyleniu decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa materialnego, toteż nie można go powoływać w ramach zarzutu proceduralnego w powiązaniu z przepisami postępowania. Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego sąd ten nie może naruszyć tego przepisu poprzez uchybienia procesowe, których przedmiot wykracza poza tę kwestię. Innymi słowy, zarzut odniesiony do tego przepisu nie może zwalczać argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzonej w nim wykładni przepisów prawa materialnego lub przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jeżeli z uzasadnienia wynikają jednoznacznie stanowisko sądu oraz stan faktyczny, na tle którego zostało ono wyrażone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, LEX nr 2142375). W związku z tym podkreślić wypada, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi i przedstawił swoje zapatrywania wywiedzione z powołanych przez niego przepisów w sposób jasny, przekonujący i poddający się kontroli instancyjnej. Polemika przeprowadzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionuje zresztą stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, mimo że jej autor zarzuca, iż stan ten został zaprezentowany w sposób nieodpowiadający rzeczywistości lub też wadliwie ustalony. Nie podważa wszelako żadnej z okoliczności, które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie uznano za bezsporne. Bezsprzecznie przecież skarżący, jak sam przyznał, w drugim kwartale 2013 r. prowadził działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta O., a sprawozdanie, jakie stosownie do art. 9n ust. 2 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym winien złożyć z tej działalności w terminie do końca miesiąca następującego po tym kwartale, złożył dopiero dnia [...] grudnia 2013 r. Nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że w takim stanie faktycznym należało zastosować art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowiący, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Bez znaczenia w rozpatrywanym zakresie pozostaje to, że skarżący w wyniku zmiany systemu zagospodarowania odpadami komunalnymi po dniu [...] lipca 2013 r. nie był już wspomnianym przedsiębiorcą. Jest oczywiste, że od wskazanego dnia nie ciąży już na nim obowiązek składania sprawozdań sankcjonowany karą pieniężną przewidzianą w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący nie miał jednak żadnych podstaw, by czuć się z tego obowiązku zwolniony w odniesieniu do okresu, kiedy tę działalność wykonywał, co wszak potwierdza sprawozdanie złożone przez niego dnia [...] grudnia 2013 r. W drugim kwartale 2013 r. działał jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne i musiał dopełnić wszelkich wymogów, jakie ustanowiono prawem w tym zakresie, w tym tych sprawozdawczych, pozwalających poddać jego działalność niezbędnej kontroli. Skądinąd w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że skarżący składał regularnie i terminowo sprawozdania za wcześniejsze okresy, stąd trudno wskazać powody uzasadniające jego przekonanie o wygaśnięciu tego obowiązku w związku z tym, iż po ostatnim okresie, który miał być tego rodzaju sprawozdaniem objęty, zaprzestał tej działalności wskutek nowelizacji ustawy przeprowadzonej z dniem [...] lipca 2013 r. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że omawiany obowiązek nie został ustanowiony w wyniku tej nowelizacji, lecz znacznie wcześniej. Bezzasadne jest zatem stanowisko, w myśl którego skarżący nie może ponieść negatywnych następstw złożenia sprawozdania z opóźnieniem, gdyż organ nie dopełnił powinności informacyjnych w analizowanej materii. Nie wiadomo zresztą, jakiego pouczenia skarżący oczekiwał, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa tylko o pouczeniu o prawie i sposobie złożenia środka odwołania. Nie można w szczególności twierdzić, że organ zobowiązany był poczuć skarżącego, iż zmiana stanu prawnego pozostaje bez wpływu na obowiązki, które po pierwsze dotyczą okresu sprzed tej nowelizacji, a po drugie były dotąd przez skarżącego wykonywane. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a