II SAB/Wa 859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. F. z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 w części odnoszącej się do wskazania godzinowego wymiaru etatu w ujęciu tygodniowym i miesięcznym osób zajmujących stanowiska w organach Naczelnej Izby Lekarskiej oraz punktu 3 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz A. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. F. (z domu G.) wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpiła do Naczelnej Izby Lekarskiej (dalej jako NIL), na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie i przekazanie wskazanych dokumentów: 1) informacji o zajmowanych stanowiskach w organach NIL przez: A. S., M. K., K. R., J. W. od 2007 r. ze wskazaniem wynagrodzeń otrzymywanych z tego tytułu, 2) umowy regulującej stosunek pracy wyżej wymienionych osób, w tym wskazanie godzinowego wymiaru etatu w ujęciu tygodniowym i miesięcznym; 3) wniosku właściwego organu NIL o zwolnienie od pracy ww. osób na czas wykonywania czynności członka organu izby lekarskiej, o którym mowa w art. 10 ustawy o izbach lekarskich z dnia 2 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na powyższe żądania Prezes NIL pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował wnioskodawczynię o zajmowanych przez wymienione w pkt 1 wniosku osoby stanowiskach w organach NIL od 2007 r. Odnosząc do pozostałej części wniosku z dna [...] lipca 20014 r. Prezes NIL wskazał, iż w tym zakresie żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie dotyczące udostępnienia informacji o wynagrodzeniu określonych osób jest bowiem informacją ad personam, a to nie stanowi informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dotyczy to także umów o pracę oraz wniosków o zwolnienie z pracy. Dokumenty te jako takie są dokumentami prywatnymi i należą do sfery życia prywatnego, a nie publicznego. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie sfery życia prywatnego na rzecz dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do funkcjonariuszy i innych osób pełniących funkcji publiczne w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Jeżeli nawet by przyjąć, że członkowie organów NIL są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, to należy podkreślić, że środki finansowe na wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy lub diety otrzymywane przez członków organów NIL nie pochodzą ze środków publicznych. Informacja o wysokości wynagrodzenia ww. osób nie jest zatem informacją o środkach publicznych, o której mowa w art. 6 pkt 5 ww. ustawy, a więc nie stanowi informacji publicznej i nie podlegaj udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 28/12, publik. LEX nr 1234520). A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa NIL w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Wnosząc o zobowiązanie Prezesa NIL do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca podniosła, iż żądane przez nią umowy, w tym również wskazane w nich wynagrodzenie członków organów NIL mają charakter informacji publicznej, gdyż obrazują zasady funkcjonowania wymienionej Izby lekarskiej, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Ponadto, o tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Mając na względzie, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej minęło ponad 14 dni należy uznać, iż skarżony podmiot jest w zwłoce, o której mowa w art. 13 ust. 1, ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z bezczynnością organu skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezes NIL wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi skarżony podmiot podniósł, iż pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (odebranym w dniu [...] lipca 2014 r.) oraz mailem wysłanym w tym samym dniu wnioskodawczyni została poinformowana o stanowiskach zajmowanych w organach NIL przez osoby wskazane w pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poczynając od 2007 r. Ponadto została poinformowana, że pozostałe żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Prezes NIL stwierdził, iż przedmiotowa skarga jest bezzasadna. W przypadku bowiem, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej nie wydaje się decyzji administracyjnej, a pisemnie powiadamia wnioskodawcę o tym fakcie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Prezesa NIL sprawy dotyczące zatrudnienia niektórych członków organów NIL nie dotyczą publicznej sfery działalności tej Izby, bo te są określone w przepisach ustawowych, przede wszystkim w art. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.). Ponadto środki przeznaczane na wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy i łączącego NIL z członkami organów tej Izby Lekarskiej, w przypadku zawarcia takiego stosunku, nie pochodzą ze środków publicznych. Są to przede wszystkim środki przekazywane przez okręgowe izby lekarskie (a te pochodzą ze składek członkowskich), a ponadto odsetki z lokat bankowych, przychody z reklam ogłoszeń zamieszczanych w "Gazecie Lekarskiej", wydawanej przez NIL, przychody z najmu lokalu. Sposób zaś wydatkowania powyższych środków (które nie stanowią majątku publicznego) przez NIL, która nie jest podmiotem sektora finansów publicznych, nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do takich podmiotów należy niewątpliwie NIL, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiotem wykonującym zadania publiczne są organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708 ze zm.), członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Skoro NIL mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Izba ta jest zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Mając zaś na względzie zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba dostrzec, iż wniosek właściwego organu NIL złożony w trybie art. 10 ustawy o izbach lekarskich (na wniosek przewodniczących organów, o których mowa w art. 21 pkt 2-4 i art. 35 pkt 2-4, a w przypadku rzecznika odpowiedzialności zawodowej i jego zastępcy na wniosek rzecznika odpowiedzialności zawodowej, pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika będącego członkiem organów izb lekarskich lub wykonującego czynności na rzecz izby lekarskiej bez prawa do wynagrodzenia, na czas wykonywania czynności członka organu izby lekarskiej lub na czas wykonywania czynności na rzecz izby lekarskiej), jako wydany przez organ samorządu zawodowego w oparciu o legitymację ustawową i skierowany do innego podmiotu stanowi informację publiczną, albowiem posiada walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. "Dokument urzędowy" posiada szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Powyższe pozwala przyjąć, iż przedmiotowy wniosek z art. 10 ustawy o izbach lekarskich, wskazany w pkt 3 wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Odmiennie jednak ma się sytuacja w odniesieniu do żądania zawartego w pkt 2 wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącego udostępnienia umów nawiązujących stosunek pracy z osobami piastującymi stanowiska w organach NIL. O ile za akty publicznoprawne należy uznać akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania, to już umowy o pracę będą aktami prywatnoprawnymi. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego, a też i prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, występując jako strona na równej pozycji ze swoimi kontrahentami, czy też pracownikami i zawierając umowę nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem przedmiotowa umowa nawiązująca stosunek pracy nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu samorządu zawodowego, jest dokumentem prywatnym, sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Zgodnie bowiem z art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten na podstawie upoważnienia z art. 2981 Kodeksu pracy został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286). Przepisy te są w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. "przepisami odrębnych ustaw" odnoszących się do przetwarzania danych i mają przed ustawą pierwszeństwo stosowania jako regulacja przewidująca "dalej idącą" ochronę tych danych. Wynika to stąd, że dokumentacja dotycząca spraw zatrudnionych ma w przepisach rozporządzenia bardzo szczegółowy i w zasadzie wyczerpujący charakter, a poza tym naruszenie powołanych przepisów otwiera zainteresowanemu drogę dla dochodzenia roszczeń przed sądem pracy – patrz postanowienie SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I PKN 672/99 (publik. OSNP 2001/15/490, OSNP-wkł. 2000/21/11, M.Prawn. 2001/19/958). Nie oznacza to, iż informacja o warunkach pełnienia funkcji w organach NIL nie jest informacją publiczną. Nie są nią tylko umowy o pracę jako dokumenty pracownicze z akt osobowych, a udostępnienia tych właśnie dokumentów domaga się skarżąca. Natomiast podanie w jakim wymiarze czasu pracy są zatrudnione osoby pełniące stanowiska w organach Izby, sprowadza się w istocie do ujawnienia informacji o sprawach organizacyjnych samorządu zawodowego, a te, jako wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprost są kwalifikowane jako informacja publiczna. Odnosząc się zaś do żądania zawartego w pkt 1 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. w należy stwierdzić, iż pytanie o wskazanie wynagrodzeń konkretnych osób fizycznych, wymienionych z imienia i nazwiska, jako dotyczące informacji ad personam, nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez skarżony podmiot wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1035/10 (publik. LEX nr 744914). Informacją publiczną są niewątpliwie środki wydatkowane na stworzenie i utrzymanie konkretnego stanowiska, czy etatu w organach samorządu zawodowego, lecz nie może nią być informacja imienna o wysokości otrzymywanego przez pracownika wynagrodzenia, które także podlega ochronie przewidzianej przepisami prawa pracy. Natomiast pozostałą część żądania z pkt 1 ww. wniosku, dotyczącą podania zajmowanych przez wymienione w nim osoby, podmiot zobowiązany bezsprzecznie zrealizował w doręczonym wnioskodawczyni piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej. Zatem bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie wydaje decyzji administracyjnej. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku o strony o udzielenie takiej informacji. Przedstawienie zaś informacji zupełnie inaczej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też udostępnienie informacji niepełnej nie zwalnia podmiotu obowiązanego z zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie Prezes NIL błędnie uznał, iż żądanie skarżącej zawarte w pkt 2 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., w części dotyczącej podania wymiaru czasu pracy osób zajmujących stanowiska w organach NIL, jak też pkt 3 wniosku, nie dotyczy informacji publicznej i w tym zakresie, skoro wnioskowanej informacji nie udostępnił, jak też nie odmówił jej udostępnienia, organ NIL pozostaje w bezczynności. Stąd też zobowiązanie ww. podmiotu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w powyższym zakresie stało się zasadne. Jako że pkt 1 i w części 2 przedmiotowego wniosku, został zrealizowany, poprzez udzielenie informacji i poinformowanie, iż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, w tym zakresie skargę należało oddalić. Choć niewątpliwie bezczynność skarżonego podmiotu, co do części wniosku skarżącej wystąpiła, to jednak nie miała ona postaci kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w zachowaniu skarżonego podmiotu nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wymieniony podmiot nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz z powodu niewłaściwej interpretacji prawa częściowo błędnie zakwalifikował przedmiot żądanej informacji, a to z kolei zdeterminowało jego dalsze działanie w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 3 wyroku zostało wydane na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej. W sprawie kosztów (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.