II SA/Go 888/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( określany dalej jako PINB) powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. z 2013 r. poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy w trybie wznowieniowym odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu 19 listopada 2010 r., w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] - strona południowa, Na wstępie uzasadnienia decyzji organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie. PINB podał, iż postępowanie zainicjowane zostało pismem z dnia [...] lipca 2013 r. w którym J.G. – właściciel sąsiedniej nieruchomości o nr [...] - zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie budowy konstrukcji oporowej w obrębie nieruchomości w [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i uznania za stronę postępowania. Jako podstawę prawną powołał art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa zakończona została decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a w jej toku wnioskodawca nie był uznany za stronę postępowania. Stwierdzając, iż przyczyną wznowienia postępowania była działalność PINB, organ w oparciu o treść art. 150 § 2 k.p.a. przekazał wniosek o wznowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( określanego dalej jako WINB). Organ odwoławczy zwrócił powyższy wniosek PINB wyjaśniając, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] PINB odmówił wznowienia postępowania. Na skutek złożonego przez J.G. zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien wznowić postępowanie, a merytorycznej analizy pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dokonać w kolejnym etapie. Uwzględniając powyższe wskazania postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, iż kierując się wytycznymi WINB po wznowieniu postępowania zobowiązany był stwierdzić, czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji, wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak podał PINB z ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. wynikało, że przedmiotowy mur o nieregularnym kształcie znajduje się wewnątrz działki nr [...] i przebiega wzdłuż skarpy od strony południowej. W częściach skrajnych, tj. przy granicach działek sąsiednich wysokość jego wynosi 0,3 m oraz 0,5 m. Analizując zagadnienie przyznania J.G. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] organ zwrócił uwagę, iż J.G. wywodził interes prawny (pisma [...] lutego 2011 r. oraz [...] października 2013 r.) z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z zm.), zakazującego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ukierunkowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej. Organ ustalił podczas czynności kontrolnych, iż przedmiotowa ściana, będąca samonośną konstrukcją wewnątrz działki nr [...], niepełniąca żadnej funkcji użytkowej, usytuowana jest prostopadle do nieruchomości sąsiednich. Otaczający ją teren jest biologicznie czynny i zapewnia naturalne wchłanianie wód opadowych do gruntu. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, iż J.G. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], wobec czego PINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Na skutek złożonego przez J.G. odwołania WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku skargi złożonej przez J.G. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 139/14 Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Sądu nie wykluczył, że stanowisko PINB oraz WINB jest zasadne, jednakże zarzucił organowi I instancji, iż po wznowieniu postępowania nie przeprowadził czynności dowodowych, które pozwoliłyby na ocenę przyjętego stanowiska. Sąd zauważył, iż organ opierał się bowiem wyłącznie na dowodach przestawionych przez stronę nie dążąc do samodzielnego wszechstronnego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie zachował wymogów określonych w art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższym za niezbędne Sąd uznał uzupełnienie materiału dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną nr [...]. W ramach ponownego rozpoznania sprawy PINB w dniu [...] września 2014 r. przeprowadził dodatkowe oględziny działki nr [...], w trakcie których ustalono, że lokalizacja oraz geometria muru, opisana w protokołach oględzin z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z dnia [...] października 2011 r., nie uległa zmianie. Nie stwierdzono także, aby geometria muru powodowała kierowanie wód opadowych na działki sąsiednie. Wokół niego znajduje się teren biologicznie czynny. W protokole oględzin J.G. wskazał na wcześniejsze uwagi, które sformułował w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak zauważył organ poruszone kwestie dotyczyły jednak odrębnej sprawy tj. konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...] (w której wydany został prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt. II SA/Go 285/13). Z kolei G.Z. – współwłaściciel działki o nr [...] - okazał decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego - stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania - na mur oporowy (kopię decyzji dołączono do protokołu). Dołączono również kopię decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze dotyczące powyższej decyzji Prezydenta Miasta. Organ zauważył, że w rozstrzygnięciu tym dokonano szczegółowej analizy w zakresie uprawnień J.G. do występowania jako strona postępowania. PINB podał, iż wg Wojewody działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Prezydenta Miasta. W świetle dokonanych ustaleń PINB stwierdził, że wskazywany przez wnioskodawcę § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mający potwierdzać istnienie jego interesu prawnego, może odnosić się wyłącznie do działań, które spowodowałyby, iż wody opadowe będą w sposób wymuszony przemieszczać się na nieruchomość sąsiednią. Należy do nich zaliczyć – zdaniem organu - wykonanie utwardzenia terenu z odpowiednim jego wyprofilowaniem, względnie wyprowadzenie odwodnienia z dachów obiektów budowlanych (rynny, rury spustowe) w taki sposób, aby gromadzące się wody opadowe spływały bezpośrednio na teren działki sąsiedniej. W ocenie organu sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu. Organ zwrócił uwagę, iż przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. PINB stwierdził, iż sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdza, że teren przyległy jest biologicznie czynny i umożliwia swobodne, naturalne wchłanianie wody w grunt. Różnica rzędnych wysokościowych na działkach może skutkować zdaniem organu - przy założeniu wystąpienia intensywnych opadów - przedostawaniem się wody z terenu wyższego (działka nr [...]) na niższy (działka nr [...]) ponad konstrukcją oporową, znajdującą się na granicy tych działek. Zatem konstrukcja, usytuowana wzdłuż tej granicy może mieć wpływ na nieruchomość wnioskodawcy ( np. w zakresie nasłonecznienia, bądź gromadzenia się wody wzdłuż jej krawędzi). Budowla ta jest już jednak jak zauważył organ przedmiotem odrębnego postępowania. Organ uznał, iż czynniki mogące mieć wpływ na kierunek spływu wód opadowych wzdłuż granicy działek nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Mur znajdujący się wewnątrz działki nr [...] nie oddziałowuje w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią. Zbliżony jest on punktowo do konstrukcji oporowej na granicy działek (co uwidacznia szkic sytuacyjny w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2010r.) i nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania terenów sąsiednich. W następstwie tych ustaleń organ uznał za nieuzasadniony sformułowany w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wniosek, iż interes prawny wnioskodawcy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, czyli z konieczności poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - gdyż oddziaływanie takie nie występuje. Podsumowując organ stwierdził, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...], wobec czego nie zaistniały wynikające z art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki, uprawniające do uchylenia tego rozstrzygnięcia. J.G. złożył od wyżej wskazanej decyzji odwołanie do WINB zarzucając PINB naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 68 k.p.a. oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 139/14. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania WINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż mając na względzie wydany w sprawie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2014 r. oraz ustalenia PINB podjęte w wyniku oględzin z dnia [...] września 2014 r. podziela stanowisko organu powiatowego, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowego mur oporowego usytuowanego wewnątrz działki, pozostaje bez wpływu na prawo własności nieruchomości J.G.. Organ odwoławczy zauważył, iż skarżący nie wykazał żadnych okoliczności prawnych, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jego nieruchomość. Zdaniem WINB organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wyjaśnienie, czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i użytkowanie. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz treść przepisu szczególnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym stronami postępowania są inwestor, właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał definicję obszaru oddziaływania określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. WINB podkreślił, iż ustalenie obszaru oddziaływania danego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, a w szczególności: przepisów przeciwpożarowych, z zakresu ochrony środowiska oraz warunków technicznych dotyczących różnych obiektów. A zatem właściciel sąsiedniej nieruchomości, może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy obiektu budowlanego, gdy obiekt ten ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Dalej WINB wskazał na różnice dotyczące dwóch pojęć, które zdaniem organu skarżący utożsamia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Jak zaznaczył organ tylko drugie z tych pojęć stanowi bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz z jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeżeli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Zdaniem WINB wykładnia przepisów k.p.a. oraz prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że kluczowe w niniejszej sprawie było dokonanie przez organ powiatowy ustalenie, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie WINB realizacja budowy muru oporowego o nieregularnym kształcie umiejscowionym wewnątrz nieruchomości przy ul. Unii Europejskiej na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] — strona południowa, nie ma wpływu na wykonywanie prawa przez J.G., jako właściciela nieruchomości — działki nr [...] oddzielonej murem oporowym zlokalizowanym prostopadle do nieruchomości sąsiedniej. Taka lokalizacja muru oporowego o nieregularnym kształcie zdaniem organu odwoławczego nie powoduje naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo organ stwierdził, iż brak jest innych przepisów, z których wynikałoby, iż lokalizacja muru o nieregularnym kształcie względem działki J.G. ma jakikolwiek wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności, czy też innego uprawnienia, a w szczególności możliwości ewentualnej zabudowy swojej nieruchomości. Zarzuty zaś skarżącego - w ocenie WINB - nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i sprowadzają się w istocie do nieakceptowania przez niego przedmiotowej inwestycji. Na powyższą decyzję J.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie milczeniem zarzutów zawartych w odwołaniu tj. naruszenia przez PINB art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 68 k.p.a. oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 139/14 oraz poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący dodatkowo zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. polegającego na odmowie uznania go za stronę postępowania i naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego poprzez bezzasadne i bezprawne zastosowanie . W związku z powyższym zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przypisanych. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. skarżący sprecyzował wniosek o zwrot kosztów postępowania wskazując, iż składają się na nie koszty uiszczonego wpisu w wysokości 200, zł oraz koszty dojazdu do Sądu samochodem o pojemności 1,9 litra ( 113 km w jedną stronę ) . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie . Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja WINB z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] listopada 2010 r., w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości w [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] - strona południowa. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, 77, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. , IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. , IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r. , VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r. , VI SA/Wa 1409/06 , K.Glibowski /w/ R.Hauser i M.Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74.). Stąd też decyzja organu odwoławczego oraz postępowanie je poprzedzające nie spełniające tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji , jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też , by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż niewątpliwie kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia powyższych standardów. Organ odwoławczy sformułowane przez skarżącego w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 68 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. skwitował lakonicznym stwierdzeniem, iż nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i sprowadzają się w istocie do nieakceptowania przez skarżącego przedmiotowej inwestycji, wcześniej uznając, iż organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych Nie stanowi to merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów i nie wyjaśnia w żaden sposób toku rozumowania organu. Podniesione przez skarżącego zarzuty maja istotne znaczenie, gdyż odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, a tym samym dopiero dokonanie takiej oceny otwierałoby przed organem możliwość dokonania subsumcji stanu faktycznego jako ustalonego zgodnie z wymaganiami procedury pod odpowiedni przepis prawa materialnego. Stąd też w tym zakresie zarzuty skargi okazały się trafne i zasługiwały na uwzględnienie . Również zasadnie skarżący podnosi, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b. ) . Zważyć bowiem należy, iż postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący było prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej. Natomiast w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, iż art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu , ma zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ( art. 34 ust. 5 u.p.b. ) oraz w sprawach zmiany pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a , a tego rodzaju normę nie należy interpretować rozszerzająco. Dlatego też art. 28 ust. 2 u.p.b. nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej , nawet jeśli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania ( art. 48 i 49 u.p.b.) oraz w postępowaniu naprawczym ( art. 50-51 u.p.b.) . Stąd też w tego rodzaju postępowaniach strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ( por. wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09, z dnia 29 marca 2006 r., OSK 679/05, z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 497/06, A. Ostrowska /w/, A. Gliniecki /red./, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 s. 189-190). Powyższe oznacza, że ten jest stroną postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, kto może wykazać swój indywidualny, konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, która nie musi być normą administracyjną, a może być normą innej gałęzi prawa np. cywilnego. W niniejszej sprawie organ II instancji wprawdzie powoływał się na przepis art. 28 k.p.a. , jednakże w istocie oceny interesu prawnego odwołującego dokonał w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. , który jak wspomniano powyżej nie miał zastosowania, a ponadto zawęża krąg osób, które mogą być stroną w postępowaniu, zarówno w sensie podmiotowym (do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego, zarządcy) oraz w przedmiotowym (do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ) w stosunku do regulacji określonej w art. 28 k.p.a. Poprzednio rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie zwrócił na tą kwestię uwagi. Nie oznacza to jednak, iż zaakceptował w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji nie sposób uznać, iż nastąpiło związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia . Ocena prawna, aby była wiążąca musi bowiem mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Stąd też z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań ( por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, z dnia 03 lipca 2013 r. , I FSK 1129/12 i I FSK 1101/12 ). Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały ( w odniesieniu do przepisów prawa materialnego ) lub mogły mieć istotny wpływ ( w odniesieniu do przepisów prawa procesowego ) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt. I wyroku). W związku z powyższej stwierdzonymi uchybieniami, przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. polegającego na odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania. Jest on bowiem nakierowany na merytoryczną ocenę istnienia tego interesu prawnego w kontekście przepisów, których nie analizował organ II instancji i to w sytuacji braku dokonania przez ten organ oceny prawidłowości poczynionych ustaleń w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów. Tym samym Sąd dokonując tej oceny pozbawiłby skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji z naruszeniem wspomnianej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie do odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i dokonania oceny - jeśli uzna ustalenia faktyczne za wystarczające i poczynione zgodnie z przepisami procedury administracyjnej - czy przysługuje skarżącemu przymiot strony, kierując się przesłankami wynikającymi z art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. , poz. 1025 ze zm.) - zasądzić od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt III wyroku ), które sprowadzają się do : a. wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ; b. kosztów przejazdu skarżącego samochodem do siedziby sądu na rozprawę w wysokości 70 zł