I OSK 2110/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sędziego Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1216/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Z. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1216/14 oddalił skargę Z. W. (powoływany dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 zm.), powoływanej dalej jako "U.p.s.", odmówił przyznania Z. W. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej w wysokości [...] zł (rachunek za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] marca 2014 r.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] marca 2014 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje lokal socjalny, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lutym 2014 r., stanowiło świadczenie emerytalne w kwocie [...]7 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Ww. przekracza zatem kryterium dochodowe, które wynosi [...] zł. Organ podał, że na stałe miesięczne wydatki klienta składają się: czynsz - [...] zł, koszt zużycia energii elektrycznej - [...] zł, zakup butli z gazem - [...]zł, leki - [...] zł, telefon - [...] zł. Łącznie wydatki w skali miesiąca to [...] zł, zatem na pozostałe potrzeby zainteresowanemu pozostaje [...] zł. Rozważając możliwość przyznania pomocy na wnioskowany cel organ ustalił, że opłaty za energię elektryczną rozliczane są w okresach dłuższych niż miesięczne, z czego wynika, że w taki sposób należy gospodarować budżetem domowym, aby uwzględnić konieczność opłaty rachunku obejmującego usługi za kilka miesięcy (rachunek wnioskodawcy wystawiony został w dniu [...] marca 2014 r. i obejmował rozliczenie okresu od [...] stycznia 2014 r. do [...] marca 2014 r.). Organ podał, że ustawodawca określił cezurę dochodów, które uprawniają do uzyskania świadczeń z funduszu pomocy społecznej i tylko dla niektórych okoliczności przewidział możliwość udzielenia pomocy w warunkach uzyskiwania dochodów powyżej kryterium dochodowego. Pozostawanie w warunkach bytowych, które co najmniej od kilku lat noszą cechy trwałości nie jest okolicznością wystarczającą do tego, aby uznać spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ust. 1 U.p.s. Okoliczność, że wysokość dochodu osoby nie pozwala na jednoczesne pokrycie wszystkich, nawet niezbędnych potrzeb nie oznacza automatycznie, że w sprawie taki przypadek występuje. Podkreślono, że organ wydatkując środki publiczne jest zobowiązany zważać na budżet, jakim dysponuje oraz na potrzeby innych beneficjentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, czy zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu musi być dokonywana także przy uwzględnieniu celów i zadań pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 U.p.s. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane wówczas, gdy jednostka znajdująca się w sytuacji kryzysowej nie ma możliwości przezwyciężenia trudności własnymi siłami. Skarżący uzyskuje stały dochód w postaci emerytury, stan jego zdrowia nie jest szczególnie zły, a schorzenia, na które się uskarża, wynikają przede wszystkim z jego wieku. Z tego też względu skarżący nie ponosi znaczących wydatków na leki (jak deklaruje jest to kwota [...] zł miesięcznie). Z powyższego wynika, że sytuacja strony nie jest na tyle wyjątkowa, że uzasadnia przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, czy zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2015 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 U.p.s. (tj. 542 zł), uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Skarżący prowadzi bowiem jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w baraku socjalnym, a jego dochód stanowi świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Stan zdrowia skarżącego nie jest szczególnie zły – choruje na kręgosłup i alergię. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił stronie przyznania zasiłku celowego, zgodnie z art. 39 U.p.s. W dalszej kolejności Sąd zauważył, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, na co wskazuje chociażby fakt, że przekracza on kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej jedynie o kwotę [...] zł, stąd obowiązkiem organów było rozważenie, czy spełnia on przesłanki uzasadniające przyznanie mu pomocy, o której mowa w art. 41 U.p.s., a w szczególności, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, bądź zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej. Sąd zauważył, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w celu zbadania spełnienia w sprawie przesłanek z art. 41 U.p.s., przeprowadził w dniu [...] marca 2014 r. aktualizację wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji rozważył możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego i pod warunkiem zwrotu. Odmowę przyznania tych świadczeń należycie uzasadniono. Jak wskazano, skarżący w trudnej sytuacji znajduje się od kilku lat, zaś znajdowanie się w trudnych warunkach bytowych, które co najmniej od kilku lat noszą cechy trwałości, nie jest okolicznością wystarczającą do tego, aby uznać spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionej. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu, że "skarżący winien tak gospodarować środkami, by starczyło na pokrycie nawet zwiększonych wydatków na opał czy energię w okresie zimowym", bowiem przy kwocie [...] zł na miesiąc i odjęciu kwoty wydatków na życie pozostaje skarżącemu [...] zł, co powoduje, że niemożliwym jest odłożenie jakiejkolwiek kwoty na opłaty. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że problem nieuiszczania opłaty za energię elektryczną przez skarżącego nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń i nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia za okres od [...] stycznia 2014 r. do 18 marca 2014 r. umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wynikał bowiem z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć. Skargę kasacyjną od wyroku z 18 lutego 2015 r. wniósł Z. W., reprezentowany przez radcę prawnego D. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy niewystarczająco "uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy" i tym samym przekroczyły granice swobodnego uznania; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 U.p.s. przez nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową i jako taka powinna zostać należycie uzasadniona. Tymczasem organy orzekające w sprawie, odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, powołały się jedynie na budżet, jakim dysponują oraz na potrzeby innych beneficjentów, czym naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie niesłuszne było również przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 U.p.s. Całkowicie pominięto bowiem okoliczność, że skarżący jest osobą schorowaną – cierpi na choroby układu ruchu i jest w podeszłym wieku – ma 72 lata. W tej sytuacji krzywdzące jest twierdzenie Sądu, że skarżący pozostaje bierny i nie podejmuje działań zmierzających do przezwyciężenia swojej sytuacji materialnej. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że w celu zapłaty rachunku za energię elektryczną wstrzymuje inne wydatki, tj. zakup niezbędnych leków i wkładek ortopedycznych. Po odliczeniu kosztów stałego utrzymania pozostaje mu do dyspozycji [...] zł. Nie jest to zatem kwota umożliwiająca poczynienie jakichkolwiek oszczędności. Z powyższego wynika, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ przyznał mu pomoc częściową, np. różnicę między średnią wysokością opłat za energię elektryczną w ciągu roku a jej wysokością w okresie zimowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 ww ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna rozpoznawana w zakreślonych granicach jest niezasadna. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koncentruje się na wykazywaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji odmownej, tj. nieprzedstawieniu motywów, jakimi kierował się organ, niewykazaniu możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej oraz lakoniczności decyzji. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 U.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1, czy art. 3 ust. 4 U.p.s., czy też art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i liczby osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 U.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, iż wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 LEX nr 594935, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że brak wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi ośrodka pomocy społecznej uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 U.p.s przez błędną wykładnię również nie jest zasadny. Prawidłowa jest bowiem ocena Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych, że interpretując przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnieść ją do zdarzeń okazjonalnych i wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. O przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 U.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Taką prawidłową wykładnię art. 41 U.p.s. przedstawiono w zaskarżonym wyroku z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie i wykładnia ta jest akceptowana przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sposób dokładny – w kontekście żądanej pomocy – oceniono sytuację skarżącego, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne zbadały dokładnie sytuację życiową, w tym majątkową, skarżącego. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, jak wiek skarżącego, jego stan zdrowia, czy możliwości w zaspakajaniu potrzeb mają niewątpliwe istotne znaczenie przy udzielaniu pomocy z zakresu opieki społecznej, a konieczność ponoszenia przez skarżącego wyższych kosztów za energię elektryczną w okresie zimowym jest niezbędną potrzeba życiową, to jednak nie wskazują one na istnienie zdarzeń nadzwyczajnych, wyjątkowych, które można by zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ww ustawy. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to podlega rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 powyżej cytowanej ustawy wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 wskazanej ustawy, służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest wyłącznie z kontrolą instancyjną takich postanowień (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. GSK 1412/04).