II SA/Bd 1358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Pismem z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta B. wypowiedział spółce G. w B. (skarżącej) wysokość dotychczas obowiązującej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oraz złożył ofertę zaktualizowanych stawek zwiększanych stopniowo w skali rocznej. Spółka zakwestionowała powyższe ustalenia kierując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO), które, orzeczeniem z dnia [...], znak: [...], ponownie ustaliło opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego terenu. W dniu 18 sierpnia 2014 r. wpłynął do SKO wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie można wszcząć postępowania przed organem administracji publicznej, gdyż wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] odnosi się do orzeczenia, które nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – orzeczenie to nie jest, w ocenie SKO, decyzją administracyjną. Organ powołał brzmienie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dowodząc, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. W ocenie SKO nie było więc podstaw do zastosowania przepisów regulujących instytucje wznowienia postępowania czy tez stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu 22 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym pełnomocnik zarzucił postanowieniu z dnia [...] naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 1 pkt 1, art. 107 §1-3 oraz art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] z racji na fakt, iż nie było ono decyzją administracyjną, podczas gdy wnioskodawca dowodził, iż orzeczenie było decyzją, ponieważ zawierało w treści wszystkie elementy decyzji administracyjnej wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, a literalne oznaczenie dokumentu nie ma tu znaczenia. Postanowieniem z dnia [...] SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu ponownie uznało, że orzeczenie Kolegium wydane na podstawie art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną, zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest możliwe. W dniu 24 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na postanowienie SKO w B. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...]. Zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1, art. 107 §1-3 oraz art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia SKO z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dniia [...] z tej przyczyny, że orzeczenie to nie jest decyzją, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie jest decyzją, albowiem zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, przy czym bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje literalne oznaczenie dokumentu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] i poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyliczono elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna zgodnie z art. 107 § 1-3 kodeksu postępowania administracyjnego; podniesiono, że orzeczenia SKO wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (na poparcie czego przytoczono obszerny fragment wyroku WSA w Rzeszowie o sygnaturze II SA/Rz 462/13); oraz stwierdzono, że wobec postępowań z zakresu ustalania wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na skutek jej aktualizacji, ustawodawca przewidział swego rodzaju tryb mieszany, tj. administracyjny w pierwszym etapie i sądowy w drugim stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dnia [...], znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...], znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], znak: [...]. Orzeczeniem najwcześniejszym z podanych SKO ustaliło opłatę roczną za użytkowanie wieczyste nieruchomości, której wymiar zakwestionowała spółka skarżąca poprzez wniesienie o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Tryb ustalania rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy art. 77 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Ust. 2 ww. artykułu stanowi, że użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W razie złożenia takiego wniosku, zgodnie z art. 79 pkt 3 u.g.n., kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło - kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Weryfikacji tak ustalonych opłat służy środek z art. 80 u.g.n., który w ustępie 1 stanowi, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, a wniesienie takiego sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłącza bowiem możliwość stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 u.g.n. terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, iż orzeczenie kolegium traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Sąd powszechny nie kontroluje więc orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego orzeczenia kolegium. Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest postępowaniem szczególnym, przebiega bowiem, jak zresztą zauważył to też skarżący, w dwóch fazach. W pierwszym etapie postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim – po wniesieniu sprzeciwu przez jedną ze stron – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Tut. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium ma zastosowanie część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny – odpowiednie stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (vide: wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o "typowej procedurze administracyjnej", jak chce strona skarżąca. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a więc cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., w sprawie sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz 209; postanowienie WSA w Gdańsku z 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 760/14; postanowienie NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1315/10 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził WSA w Łodzi w postanowieniu z 15 marca 2012 r, należy zwrócić szczególną uwagę na odróżnienie oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli tegoż organu składanych w sferze prawa administracyjnego. Tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, tam zaś, gdzie dominują władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne. Podobnie należy ocenić działania SKO. Co prawda w postępowaniu przed tym organem odpowiednio stosuje się określone przepisy k.p.a. ale nie oznacza to, iż w ten sposób sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w k.p.a., przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowanie tych uregulowań. Jeśli zaś tak, to należy dojść do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania (vide: postanowienie WSA w Łodzi z 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że to treść orzeczenia, a nie literalne jego nazwanie, stanowi o tym, czy jest ono decyzją. O charakterze orzeczenia organu jako decyzji administracyjnej nie może jednak przesądzać jedynie fakt zawarcia w tym rozstrzygnięciu wszystkich elementów, jakimi cechuje się decyzja administracyjna. Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danej sprawy jako administracyjnej mają bowiem przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem pierwotnym było zatem, czy organ, działając w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., jest w ogóle uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium w przedmiotowej sprawie nie posługuje się terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zgodzić się trzeba z argumentacją organu odwoławczego, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie takie określić właśnie mianem decyzji administracyjnej. Fakt, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie ma charakter dwuetapowy nie implikuje tezy przeciwnej. Można w tym miejscu wskazać na regulację z art. 160 k.p.a., który wyraźnie przewiduje, również w postępowaniu dwuetapowym, uprzednie wydanie przez organ rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej – możliwym więc jest w sprawach toczonych na podstawie ww. przepisu stosowanie nadzwyczajnych środków wzruszenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Brzmienie przepisu art. 79 ust. 3 u.g.n. nie pozwala jednak na posłużenie się podobną konstatacją. Dodatkowo podkreślić należy, że, w myśl art. 79 ust. 9 u.g.n., orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Ta okoliczność wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób bronić poglądu zaprezentowanego we wniesionej skardze, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem, uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 k.p.a. – zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Postępowanie kodeksu postępowania administracyjnego, zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, który podniósł, że przewidziane w art. 79 ust. 7 u.g.n rodzaje przepisów k.p.a. stanowią wyliczenie enumeratywne. Jeśli bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczania wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wskazuje się, że "brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. (...) Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia." (T. Brzezinki, K. Śmigielski, O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych [w:] CASUS z 2012 r., nr 64, s. 20-24., zob. także M.Jachowicz, M.Kotulski: Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [w:] Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, red. G. Krawiec, Sosnowiec 2013, s.109 i nast.). Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, iż wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach, niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane bez naruszenia prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.