II SAB/Kr 427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L.P. i E.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje Wojewodę do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących L.P. i E.P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.P. i E.P. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie znak: [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...], obr. N. , jedn. ewid. N. , przejętej na rzecz Województwa zgodnie z decyzją Wojewody nr [...], znak: [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania w wyznaczonym przez Sąd terminie, zbadanie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że Wojewoda w dniu 30 grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] znak:[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa chodnika wciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku N. –Z. wraz z przebudową dwóch skrzyżowań z drogami [...] i [...] w miejscowości W. ", nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.P., B.J. oraz M.J. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 5 października 2011 roku znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody nr [...] z dnia 30 grudnia 2010 roku. W dniu 27 kwietnia 2012 roku skarżący złożyli na dziennik podawczy [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość. Decyzja w tej sprawie nie została wydana przez Wojewodę do dnia wniesienia niniejszej skargi. Pismami datowanymi na dzień: 5 czerwca 2012 roku, 17 grudnia 2012 roku, 21 czerwca 2013 roku oraz 16 grudnia 2013 roku Wojewoda informował skarżących o niemożności zakończenia sprawy w terminie, zakreślając za każdym razem termin jej załatwienia (w piśmie z dnia 16.12.2012 r. - termin załatwienia sprawy to 30.06.2014 r.) oraz wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy tj. konieczność zgromadzenia odpowiednich dokumentów oraz dużą ilość spraw z tego zakresu. Dodatkowo skarżący podkreślili, iż przed wniesieniem niniejszej skargi, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpali służące im środki zaskarżenia w sprawie składając zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r., doręczone w dniu 18 kwietnia 2014 r.). Do dnia wniesienie niniejszej skargi skarżący nie otrzymali jakiejkolwiek odpowiedzi ani od Wojewody , ani od Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Do skargi dołączyli kopię zażalenia na bezczynność, a na wezwanie Sądu - zwrotne potwierdzenie odbioru zażalenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie występował do Wojewody o przesłanie akt sprawy w związku z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, a o wniesieniu tego zażalenia Wojewoda dowiedział się dopiero z treści skargi. Z tego względu w ocenie organu administracji środki zaskarżenia nie zostały w niniejszej sprawie wyczerpane, a w związku z tym skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Niezależnie od tego, na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższej argumentacji Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. - Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.). Zgodnie z decyzją nr [...] Wojewody z dnia 30 grudnia 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji stały się z mocy prawa własnością Województwa . Z tytułu przejęcia nieruchomości dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie, które ustala Wojewoda . Stosownie do zapisu decyzji zrid (pkt III), powyższe nie dotyczy nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), wymienionych w oświadczeniu z dnia 9 grudnia 2010 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, m.in. działki o numerze [...] obręb N. Decyzja stała się ostateczna z dniem 5 października 2011 r. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 25 października 2011 r. wystąpiono do Oddziału Regulacji Stanu Prawnego z zapytaniem, czy w stosunku do działek wymienionych w ww. oświadczeniu z dnia 9 grudnia 2010 r., m.in. działki numer [...] obręb N. , toczy się postępowanie w trybie art. 13 ustawy dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z otrzymanej odpowiedzi z dnia 27 października 2011 r. wynika, że w stosunku do wymienionych działek takie postępowanie nie jest prowadzone. W tej sytuacji, aby wyjaśnić stan prawny przedmiotowej działki, zebrano i zbadano dokumentację geodezyjno-prawną. Pismem z dnia 26 marca 2012 r. termin załatwienia sprawy odszkodowania m.in. za działkę oznaczoną nr [...] obręb N. został przesunięty do dnia 31 grudnia 2012 r. E.P. i L.P. wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sprostowanym pismem z dnia 28 maja 2012 r., wnieśli o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę numer [...] obręb N. , zajętą pod inwestycję budowy drogi. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. poinformowano E.P. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Z odpisu z [...] wynika, że dotychczasowymi właścicielami działki numer [...] byli: L.P. i E.P. w 1/1 cz., jako wspólność ustawowa majątkowa małżeńska. Małżeństwo P. nabyło przedmiotową działkę na podstawie umowy sprzedaży warunkowej z dnia 25 października 1983 r. Rep. [...] i umowy przenoszącej własność z dnia 3 listopada 1983 r. Rep. [...]. Także w rejestrze gruntów jako właściciele działki figurowali E.P. i L.P. Na podstawie wykazów zmian z mapy podziału działek o numerach: [...] ,[...] ,[...] w N. ustalono, że parcele kat. [...] ,[...] ,[...] i [...] otrzymały oznaczenie: działka numer [...], a następnie działka numer [...] o pow. 0,0303 ha podzieliła się na działki o numerach: [...] o pow. 0,0288 ha i [...] o pow. 0,0015 ha. Zgodnie z odpisem z zamkniętego wykazu hipotecznego liczba [...] parcele:[...] ,[...] ,[...] stanowiły własność: J.P. w 1/2 cz. i F.P. w 1/2 cz., na podstawie kontraktu darowizny z dnia 2 kwietnia 1917 r. Z wykazu wywłaszczeniowego parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia w gromadzie miasto N. , sporządzonego w maju 1965 r., wynika, że z parcel kat.: [...] ,[...] ,[...] ,[...] , objętych whl [...] stanowiących własność J.P. w 1/2 cz. i F.P. w 1/2 cz., wydzielono do wywłaszczenia parcele kat: [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia 10 lipca 1978 r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, na cele przebudowy drogi państwowej, m.in. parcele objęte [...], oznaczone numerami: [...] ,[...] ,[...] ,[...] W decyzji ustalono odszkodowanie na rzecz J.P. i F.P. W związku ze stwierdzonymi w toku postępowania odszkodowawczego rozbieżnościami w kwestii własności przedmiotowej działki pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. wystąpiono do Zarządu Dróg Wojewódzkich K. z prośbą o zajęcie stanowiska. Pismo pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. termin załatwienia sprawy został przesunięty do dnia 30 czerwca 2013 r. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. Starosta W. reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił do Sądu Rejonowego w W. Zamiejscowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w N. o odłączenie działek ewidencyjnych [...] ,[...] z księgi wieczystej [...] i przyłączenie ich do księgi wieczystej nr [...] oraz wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa-Starosty W. , na podstawie prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 10 lipca 1978 r. Sąd postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r [...] oddalił wniosek. Postanowienie jest prawomocne. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. termin załatwienia sprawy został przesunięty do dnia 31 grudnia 2013 r., kolejnym pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. - do dnia 30 czerwca 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. termin załatwienia sprawy odszkodowania za działkę oznaczoną numerem [...] obręb N. został przesunięty do dnia 15 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270) - zwanej dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyczerpali ten tryb, składając do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę . Fakt ten potwierdza kopia zażalenia (k. [...] ) wraz z oryginałem zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki przez Ministra (k.[...] ). Okoliczność, że Minister zażalenia nie rozpoznał, a nawet nie zwrócił się do Wojewody o przesłanie akt sprawy nie pozbawia zażalenia skuteczności. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). W świetle powyższego należało uznać, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, a więc wypełnili warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniosek Wojewody o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, okazał się więc bezzasadny, a skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie znak: [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...], obr. N. , jedn. ewid. N. , przejętej na rzecz Województwa [...] zgodnie z decyzją Wojewody nr [...] , znak: [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. Stan prawny tej nieruchomości jest skomplikowany. Działka ta została objęta decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. znak [...] . W rejestrze gruntów jako poprzedni właściciele nieruchomości wpisani byli skarżący (k. [...] akt administracyjnych), podobnie w księdze wieczystej (k. [...] akt administracyjnych). Jednocześnie przed wydaniem decyzji zrid w odniesieniu do tej nieruchomości przedstawiciel Zarządu Dróg Wojewódzkich złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. [...] akt administracyjnych). Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy działka nr [...] wydzieliła się z działki nr [...] , która z kolei powstała m. in. z działki nr [...] - która w 1978 roku została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Celem wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości Wojewoda w 2012 roku podjął cały szereg czynności, m. in. zwrócił się do sądu wieczystoksięgowego oraz do Starostwa Powiatowego w W. o wydanie kopii dokumentów dotyczących tej nieruchomości (wykaz zmian, na podstawie których nieruchomość powstała, odpisy zupełne LWH oraz ksiąg wieczystych). W grudniu 2012 roku Wojewoda zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii rozbieżności co do stanu prawnego przedmiotowej działki, a w 2013 roku wystąpił do Wydziału Ksiąg, a w lutym 2013 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w W. Zamiejscowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w N. o odłączenie działek ewidencyjnych [...] i [...] z księgi wieczystej [...] i przyłączenie ich do księgi wieczystej nr [...] oraz wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa-Starosty W. , na podstawie prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 10 lipca 1978 r. Sąd postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. Dz. Kw [...] oddalił wniosek. Postanowienie jest prawomocne. Od tego momentu Wojewoda nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Jego działalność ogranicza się jedynie do wydawania kolejnych zawiadomień o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy. Sąd nie kwestionuje, że stan prawny nieruchomości jest skomplikowany i wymaga wyjaśnienia, jednakże Wojewoda po podjęciu w 2012 roku pewnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, które nie doprowadziły do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, stał się całkowicie bierny i przestał podejmować jakiekolwiek działania. Jest to niewątpliwie sprzeczne z art. 35 k.p.a., który określa terminy załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast § 3 stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponieważ w sprawie zaistniał stan przewlekłości objawiający się dwuletnią całkowitą biernością organu administracji, Sąd uwzględnił skargę wniesioną w niniejszej sprawie i zobowiązał Wojewodę do wydania aktu administracyjnego w terminie 1 miesiąca. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się postępowania. Biorąc pod uwagę, iż przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie trwała dwa lata i polegała na niepodejmowaniu żadnych czynności, poza informowaniem stron o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy (Wojewoda nawet nie ponaglił Zarządu Dróg Wojewódzkich w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 17 grudnia 2012 r.) - Sąd uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. O kosztach w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kwoty 100 zł wpłaconej przez nich tytułem wpisu od skargi.