I OSK 1667/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., J. M., H. B., W. B., W., E. K. B., A. M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2707/14 w sprawie ze skargi J.M., J. M., H. B., W. B., W., E. K. B., A. M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.M., J. M., H. B., W. B., W., E. K. B. i A. M. S. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2707/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., J. M., H. B., W. B., W.B., E.B. i A.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda M. potwierdził J.M., J. M., H. B., W.B., W.B., E. B.i A. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku K., woj. w. (pkt I) oraz odmówił stronom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego nieruchomości w W., przy ul. Św. A. [...] (pkt II). Podaniem z dnia [...] maja 2014 r. strony wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r. w części dotyczącej punktu II, zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie m.in. art. 2 i art. 9 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych (Dz. U. nr 102 poz. 1006), art. 42 i art. 46 IV Konwencji Haskiej z 1907 r. dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej, art. II Traktatu Pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą podpisanego w Rydze dnia 18 marca 1921 r. (Dz. U. nr 49, poz. 300), art. 1 i art. 2 umowy między RP i ZSRR o polsko-radzieckiej granicy państwowej (Dz. U. z 1947 r. nr 35, poz. 167), art. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Wnioskodawcy podnieśli, że Wojewoda M. błędnie ustalił, iż akt nacjonalizacyjny nr [...] z dnia [...] grudnia 1940 r. dotyczący nieruchomości budynkowej znajdującej się w W., przy ul. Św. A. [...] wywarł skutki w postaci pozbawienia F. Z. prawa własności tej nieruchomości. W 1941 r. teren miasta W. stanowił obszar RP, zaś sowieckie akty nacjonalizacyjne nie miały umocowania prawnego, gdyż ich prawodawca nie był legitymowany do wprowadzenia i egzekwowania takich regulacji na obszarze Państwa Polskiego. Dlatego akty te, według stanu na datę opuszczenia przez F. Z. byłego terytorium RP w 1941 r., nie mogły powodować utraty własności przedmiotowej nieruchomości w W. Decyzja Wojewody M. została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2013 r. w żądanym zakresie. Minister Skarbu Państwa - decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w części odmawiającej stronom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, tj. w W., przy ul. Św. A. [...]. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] lipca 2014 r., uzupełnione pismem z dnia [...] lipca 2014 r.), w którym domagały się uchylenia negatywnej decyzji Ministra Skarbu Państwa i stwierdzenia nieważności części decyzji (pkt II) Wojewody M. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418, z późn. zm. - dalej "ustawa zabużańska") z uwagi na brak ustalenia, czy objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja jest nieważna wobec zastosowania zawężającej wykładni ostatnio wskazanego przepisu, a która to wykładnia pozostawała w ewidentnej sprzeczności z porządkiem prawnym, regułami prawidłowej wykładni przepisów prawa, wszystkimi rozbieżnymi interpretacjami instytucji prawnej leżącej u podstawy zawartego w niej rozstrzygnięcia. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na oczywistą, niepozostawiającą wątpliwości niezgodność. Natomiast wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji stwierdzenie, że naruszenie prawa miało rażący charakter może mieć miejsce tylko wyjątkowo, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nie zgodził się Minister ze stanowiskiem, że decyzja Wojewody M. jest nieważna z powodu oparcia zawartego w niej rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. Św. A. [...] w W. na zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej. W świetle orzecznictwa administracyjnego nie można bowiem uznać, że kwestia skuteczności prawnej aktów nacjonalizacyjnych nie budzi absolutnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, tym bardziej, że sąd administracyjny różnie ocenia przedmiotowe zagadnienie. Ponadto, zdaniem organu, strony błędnie przyjęły, że kontrolowana decyzja jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2014 r. wskazano, że w dacie wydania zakwestionowanego przez strony rozstrzygnięcia istniał pogląd prawny głoszący, że posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłych terenów RP przez repatriantów nie stanowiło wymogu przyznania prawa do rekompensaty. Wystarczającym było, aby tytuł właścicielski przysługiwał repatriantowi w chwili wybuchu wojny i nie został przez niego zbyty. Jednak w dniu wydania decyzji przez Wojewodę M. w przedmiotowej sprawie istniała także linia orzecznicza, zgodnie z którą wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP określa się według stanu na dzień ich pozostawienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1169/09). Właśnie na tej linii orzeczniczej oparł się organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie w kwestii pozostawienia nieruchomości przy ul. Św. A. [...] w W. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że na obecnym etapie postępowania ma obowiązek ocenić wyłącznie, czy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sposób rażący naruszyło prawo. Do jego kompetencji nie należy zaś ocena, która wykładnia prawa w kwestii nacjonalizacji przeprowadzonej przez okupacyjne władze litewskie w odniesieniu do praw przysługujących właścicielom nieruchomości jest właściwa i winna być stosowana. To, że w swoich innych rozstrzygnięciach Minister Skarbu Państwa jako organ odwoławczy przychylał się do stanowiska prezentowanego przez strony, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż co innego jest przedmiotem niniejszego postępowania. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowana tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Minister odnotował, że uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody M., która to decyzja stała się prawomocna [...] października 2013 r., czyli przed podjęciem wskazanej uchwały. Dalej organ zauważył, że Wojewoda M. nie oceniał skuteczności aktów nacjonalizacyjnych wydawanych przez władze państw trzecich, a więc nie ustalał, czy jednoznacznym i niebudzącym żadnych wątpliwości jest to, że w świetle prawa polskiego przeprowadzona w 1940 r. nacjonalizacja przez okupacyjne władze l. nie wywołała skutków prawnych w odniesieniu do praw przysługujących właścicielom nieruchomości, a także czy pomimo faktycznego sprawowania zwierzchnictwa nad terytorium państwa polskiego, władze te nie miały prawnego umocowania do wydawania aktów prawnych i wykonywania władczych czynności w stosunku do obywateli polskich, natomiast jedynym prawnie usankcjonowanym organem władzy był organ polski. Zatem, twierdzenia stron jakoby rozstrzygnięcie Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r. nie zostało oparte na żadnej z przyjmowanych wykładni przepisów dotyczących nacjonalizacji mienia na L. są całkowicie chybione i bezzasadne. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, biorąc pod uwagę powyższe uzasadnienie, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo Minister wskazał, że rażącym naruszeniem prawa nie jest odmienna interpretacja danej normy prawnej przez każdą ze stron postępowania. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Podobnie, za rażąco naruszające prawo nie należy traktować błędów wykładni prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość rozbieżnej interpretacji. Rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jeżeli więc strony miały możliwość zwalczania w zwykłym trybie odwoławczym stwierdzonych uchybień organu pierwszej instancji (jak w niniejszej sprawie), winny podnosić te kwestie składając odwołanie. J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez brak ustalenia, czy kontrolowana decyzja Wojewody M. jest nieważna z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej z powodu oparcia zawartego w niej rozstrzygnięcia na zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej, która to wykładnia - również w dacie wydania kontrolowanej decyzji - pozostawała w ewidentnej sprzeczności z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej (w tym normami rangi konstytucyjnej) i regułami prawidłowej wykładni przepisów prawa, co powodowało, że nie mogła być stosowana przez organy działające w państwie prawa i była na tyle wadliwa, iż jej przyjęcie przez Wojewodę M. należało uznać za rażące naruszenie prawa; 2) naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności części kontrolowanej przez Ministra Skarbu Państwa decyzji, pomimo że decyzja ta rażąco narusza prawo, ponieważ pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wszystkimi rozbieżnymi modelami wykładni, wypracowanymi do momentu wydania kontrolowanej decyzji, zawierającymi interpretację instytucji prawnej leżącej u podstawy zawartego w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia, tj. oceny wpływu sowieckich aktów nacjonalizacyjnych na tytuł własności pozostawionej nieruchomości ze skutkiem dla możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnioskowali o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji Ministra Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wojewoda M. dokonał wykładni przepisu oczywiście sprzecznej z prawem, pozostającej w sprzeczności ze wszystkimi rozbieżnymi modelami wykładni w zakresie oceny wpływu sowieckich aktów nacjonalizacyjnych na tytuł własności do pozostawionej nieruchomości i w konsekwencji na prawo do rekompensaty, co pominął Minister Skarbu Państwa. Zauważyli, że rozbieżność orzecznictwa nie wyklucza możliwości uznania, że jeden z wyrażonych przez sądy poglądów jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ winien był więc ocenić, czy błędna wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej sprowadzająca się do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na nacjonalizację nieruchomości, była sprzeczna z porządkiem prawnym RP. W tym zakresie skarżący odwołali się do poglądu zaprezentowanego w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, gdzie wskazano, że zawężająca wykładnia omawianego przepisu stała w ewidentnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych. Taka wykładnia jest nie do przyjęcia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej. Nadto taka interpretacja prowadzi do arbitralnego zróżnicowania przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich, niepowiązanego z celem ustawy i opiera się o sytuacje czysto przypadkowe. Skarżący wskazali na 3 rozbieżne warianty interpretacyjne przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej: 1) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, a organy administracji są właściwe do ustalenia tej okoliczności w oparciu o wszelkie środki dowodowe, co wiąże się z uznaniem aktów nacjonalizacji za bezskuteczne na mocy dekretu Prezydenta RP z dnia [...] listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych, czego nie wziął pod uwagę Wojewoda M. i przez to rażąco naruszył prawo; 2) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, ale polskie organy administracji nie mają kompetencji do ustalania stanu prawnego nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami RP, natomiast kompetencję taką ma sąd l. w W., a zatem rażące naruszenie prawa przez Wojewodę M. wiązało się z niewezwaniem strony do przedłożenia orzeczenia właściwego sądu litewskiego oceniającego kwestię nacjonalizacji spornej nieruchomości i niezawieszeniem do tego czasu prowadzonego postępowania administracyjnego wobec istnienia zagadnienia prejudycjalnego; 3) posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP nie jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty, a kwestia nacjonalizacji mienia jest obojętna dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, ponieważ istotny jest stan własnościowy mienia w chwili wybuchu II wojny światowej i brak zbycia mienia, co świadczy o tym, że decyzja nieuwzględniająca tej wykładni rażąco narusza prawo. W przekonaniu skarżących, kwestionowana decyzja Wojewody M. nie została wydana w zgodzie z żadną z wyżej wymienionych wykładni przepisów. Poza tym skarżący zauważyli, że przywołane przez organ orzeczenia o sygn. akt I SA/Wa 2137/10 i I SA/Wa 1169/09 nie odnoszą się do kwestii nacjonalizacji mienia przed datą jego pozostawienia, a zatem nie mogą stanowić jednej z linii orzeczniczych, w której decyzja Wojewody M. znajdowałaby oparcie. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym powyżej wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, uznając ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, organ trafnie wskazał, że odmowy potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ stanowisko Wojewody M., wedle którego F. Z. - na skutek nacjonalizacji domu przy ul. Św. A. [...] w W. - nie był właścicielem pozostawionej nieruchomości, nie jest naruszeniem prawa o charakterze oczywistym, ale wynikającym z wykładni przepisów ustawy prezentowanej przez sądy administracyjne w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Wówczas, na gruncie art. 11 ust. 5 i art. 2 ustawy zabużańskiej w wielu orzeczeniach sądowych wskazywano, że istotne znaczenie w sprawach z zakresu mienia zabużańskiego ma status własnościowy mienia w momencie jego pozostawienia. W orzecznictwie sądowym uznawano też nacjonalizację nieruchomości za zdarzenie prawne odejmujące prawo własności do pozostawionego mienia. Zatem, zgodzić się trzeba z Ministrem Skarbu Państwa, że dokonania przez Wojewodę M. niekorzystnej dla skarżących wykładni przepisów ustawy nie sposób potraktować jako rażącego naruszenia prawa. Dla Sądu istotne było też to, że kwestionowana decyzja Wojewody M. została wydana przed podjęciem w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 11/13. Po tej uchwale NSA uchylał wyroki i decyzje akceptujące poglądy tożsame z zaprezentowanym w kwestionowanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r., przy czym NSA kwalifikował wadliwe decyzje jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. NSA nie uznał zatem, że odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu nacjonalizacji nieruchomości przed opuszczeniem byłego terytorium RP świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda M. w istocie dokonał wykładni przepisów art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej w wariancie zaproponowanym przez skarżących w pkt 2 skargi, przyjmując, że posiadanie tytułu właścicielskiego w dacie opuszczenia byłego terytorium RP jest przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty i jednocześnie uznał za wiążący w sprawie akt nacjonalizacji nieruchomości położonej w Wilnie, przy ul. Św. A. [...]. Również NSA w ww. uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. nie kwestionował zdarzenia w postaci nacjonalizacji mienia przez władze radzieckie. Ponadto, zdaniem Sądu, Wojewoda M. nie wydał decyzji w oderwaniu od jakiejkolwiek racjonalnej wykładni przepisów ustawy. Dopiero w omawianej uchwale NSA wskazał na konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej oraz uznał, że nieuprawniona jest (tak jak uczynił to Wojewoda M.) zawężająca wykładnia tego przepisu. Podejmując decyzję, Wojewoda Mazowiecki nie mógł jednak znać tego poglądu, wobec tego trudno przyjąć, że organ pierwszej instancji działał z oczywistym naruszeniem prawa. Następnie Sąd odnotował, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący dysponowali prawomocnym orzeczeniem sądu litewskiego uznającym nacjonalizację domu przy ul. Św. A. [...] w W. za prawnie bezskuteczną, czy też nielegalną, zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Na zakończenie wywodów Sąd wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu Minister Skarbu Państwa nie mógł dokonać ponownej oceny sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w W., przy ul. Św. A. [...], co do istoty, poprzez dokonanie wykładni przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej w zakresie szerszym niż to wynika z rozstrzygnięcia Wojewody M. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [w dacie orzekania przez NSA - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.]), dalej zwanej P.p.s.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie: - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że Minister Skarbu Państwa nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej części decyzji Wojewody M., chociaż narusza ona prawo w sposób rażący, co było konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 7, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, polegającej na uznaniu, że: a) naruszenie przepisu, wynikające z zastosowania wykładni prezentowanej przez sądy administracyjne, nie może mieć charakteru oczywistego (niezależnie od stopnia wadliwości wykładni), przez co nie może być uznane za rażące, a co w stanie faktycznym sprawy skutkowało odmową uchylenia zaskarżonej decyzji i oddaleniem skargi, mimo że kontrola dokonana przez Ministra Skarbu Państwa nie objęła badania stopnia wadliwości zastosowanej przez Wojewodę M. wykładni, zaś wykładnia ta była rażąco błędna, gdyż nie znajdowała oparcia w jakichkolwiek argumentach natury jurydycznej, a wręcz była sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (m.in. zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP); b) naruszenie przepisu, wynikające z zastosowania wykładni prezentowanej przez sądy administracyjne, nie może być rażące nawet wówczas, gdy prowadzi do naruszenia zasady praworządności i wywołuje niedające się zaakceptować społecznie skutki w postaci zniweczenia prawa majątkowego chronionego konstytucyjnie (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP); - art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 2 ustawy zabużańskiej, art. 43 i art. 46 tzw. IV Konwencji Haskiej z 18 października 1907 r. oraz w zw. z art. 2 i art. 9 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych - poprzez oddalenie skargi i niezasadne przyjęcie, że organ nadzoru prawidłowo ocenił legalność kontrolowanej nieważnościowo części decyzji Wojewody M., pomimo że decyzja ta w zakresie oceny skuteczności prawnej sowieckiego aktu nacjonalizacji nieruchomości przy ul. Św. A. [...] w W. - według stanu na 1941 r. - nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych i nie nawiązuje do jakiejkolwiek wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej, akceptowanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych; - art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, jego prostej akceptacji i braku pełnego rozważenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, podczas gdy w obliczu dowodzenia przez stronę w skardze swoich racji i wspieraniu ich określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, obowiązkiem Sądu było uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 269 § 1 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie jako jednego z motywów skarżonego wyroku stanowiska sprzecznego z zasadniczą myślą uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13), w której wskazano, że wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej, wymagająca legitymowania się tytułem właścicielskim do pozostawionych nieruchomości w dacie opuszczenia byłych terenów Polski, jest oczywiście sprzeczna z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana nieważnościowo część decyzji Wojewody M. naruszała prawo w sposób rażący, gdyż została oparta na powyższej wykładni. W związku z tymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono pogłębioną argumentację stawianych zarzutów, akcentując dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; niezbadanie i nieuwzględnienie tego, że przeprowadzona przez Wojewodę M. wykładnia przepisów ustawy zabużańskiej - jako sprzeczna z porządkiem konstytucyjnym - rażąco narusza prawo; brak oceny skutków decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym w kontekście obowiązującej zasady praworządności. Ponadto w skardze kasacyjnej ponownie powołano się na wyrażone przez NSA w uchwale o sygn. akt I OPS 11/13 stanowisko, dla wykazania, że pogląd o konieczności badania tytułu własności do pozostawionego mienia nieruchomego w dacie opuszczenia byłych terenów Polski pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy zabużańskiej. Dla ustaleń w tym zakresie bez znaczenia jest natomiast to, że wspomniana uchwała została podjęta już po wydaniu kontrolowanej nieważnościowo decyzji Wojewody M. Zdaniem skarżących kasacyjnie, powołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo nie dotyczy niniejszej sprawy, gdy nacjonalizacji dokonał okupant w rozumieniu Konwencji z dnia 18 października 1907 r. i do którego to przypadku odnosi się dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. Brak jurysdykcji władz sowieckich w rozważanej sytuacji potwierdził Trybunał Konstytucyjny, sądy administracyjne oraz sam Minister Skarbu Państwa. Tymczasem zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych argumentów prawnych w tym przedmiocie. Z kolei, odnosząc się do wywołania przez decyzję Wojewody M. (w kwestionowanej części) skutków niemożliwych do zaakceptowania społecznie, godzących w zasadę praworządności, skarżący kasacyjnie podnieśli, że spełniają wszystkie przesłanki do otrzymania rekompensaty za mienie pozostawione w Wilnie przez ich poprzednika prawnego. Wywodzili, że jest to prawo chronione konstytucyjnie, a odmówiono jego przyznania tylko dlatego, że wniosek w tej sprawie został rozpatrzony przed podjęciem uchwały o sygn. akt I OPS 11/13. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej osób ubiegających się o rekompensatę nie jest dopuszczalne i stanowi powód do stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody M. Następnie, odnosząc się do argumentacji Sądu, który wskazywał, że NSA nie stwierdzał nieważności wyroków kontrolujących podobne decyzje administracyjne, skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że należy odróżnić nieważność decyzji administracyjnej od nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podnieśli też, że nie jest sporne, iż dominująca linia orzecznicza wymagała wykazania tytułu własności pozostawionego mienia, jednak w dacie wydania decyzji przez Wojewodę M. sądy administracyjne nie akceptowały skuteczności prawnej sowieckiego aktu nacjonalizacji mienia przed datą utraty wschodnich terenów Polski na rzecz ZSRR. Dlatego decyzja Wojewody z dnia [...] września 2013 r. nie została oparta na jednej z istniejących linii orzeczniczych. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w sposób pełny do argumentacji prawnej przedstawionej w skardze na decyzję organu oraz pomija ocenę stopnia wadliwości wykładni prawa zastosowanej przez Wojewodę, a bez tego Sąd nie mógł prawidłowo ocenić poprawności decyzji Ministra Skarbu Państwa. Poza tym Sąd pierwszej instancji nie rozważył kwestii skutków decyzji Wojewody M. w kontekście konstytucyjnej zasady praworządności i ochrony praw majątkowych oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących. Świadczy to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji naruszył art. 269 § 1 P.p.s.a., ponieważ uznał, że wykładnia prawa zanegowana przez NSA w uchwale o sygn. akt I OPS 11/13 nie narusza prawa w sposób rażący, choć stwierdzona tam oczywista sprzeczność z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej jest przejawem rażącego naruszenia prawa. W replice na zarzuty skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Stwierdził, że w czasie wydawania decyzji przez Wojewodę M. istniała linia orzecznicza, która uzależniała przyznanie prawa do rekompensaty od legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości w momencie opuszczenia byłego terytorium RP. Tytułem przykładu wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1620/11 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04. Ponadto podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, zaś konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, że przepis nie jest jednoznaczny. Nowa linia orzecznicza dotycząca art. 2 ustawy zabużańskiej została zapoczątkowana uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r., a to potwierdza, że przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne i pozostawiał organowi swobodę oceny. Minister uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia przepisom postępowania, a poza tym nie wskazano w skardze kasacyjnej, w jaki sposób ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomniał też o obowiązującej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej oraz to, że strony nie wniosły odwołania, zatem zaakceptowały rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu tylko nieważność postępowania, której przesłanki - określone w § 2 powołanego przepisu - w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, Sąd odwoławczy uznał za zasadne wskazane w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, iż będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie w uzasadnieniu wyroku sądu szczególnie ważną rolę spełnia wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co pozwala na skontrolowanie przez strony postępowania, ale także przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu i czy uwzględnił wszystkie istotne aspekty sprawy, w tym zarzuty oraz twierdzenia podnoszone w skardze. Treść ustaleń w tym zakresie musi wynikać z pisemnych motywów uzasadnienia wyroku. Natomiast pominięcie lub jedynie lakoniczne odniesienie się do stanowiska stron, a także ograniczenie się przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, jak celnie zauważył NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeśli bowiem skarżący stara się dowieść swoich racji przez wsparcie ich określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rację mają skarżący kasacyjnie gdy twierdzą, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał wnikliwie zarzutów skargi i przedstawionej w niej argumentacji, akceptując stanowisko Ministra Skarbu Państwa w kwestii oceny legalności weryfikowanej w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r., w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości położonej w Wilnie, przy ul. Św. A. [...]. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy wskazana decyzja Wojewody M. (w części dotyczącej punktu II) dotknięta jest wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za Ministrem Skarbu Państwa, skoncentrował się głównie na wykazaniu, że w dacie wydania przez Wojewodę M. decyzji istniała linia orzecznicza odnosząca się do wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej, wedle której istotne znaczenie w sprawach z zakresu mienia zabużańskiego ma status własnościowy mienia w momencie jego pozostawienia; uznawano też wówczas nacjonalizację nieruchomości za zdarzenie prawne odejmujące prawo własności do pozostawionego mienia. To ustalenie pozwoliło Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że dokonanej niekorzystnej dla skarżących wykładni przepisów ustawy zabużańskiej nie można potraktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro organ nie działał z oczywistym naruszeniem prawa, a właściwej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej dokonano dopiero w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., czyli już po wydaniu decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie dostrzegł jednak, że w skardze (także w postępowaniu administracyjnym) nie domagano się stwierdzenia nieważności niekorzystnego rozstrzygnięcia z uwagi na zmianę wykładni przepisów ustawy zabużańskiej. Dowodzono natomiast, że rozbieżność orzecznictwa, na którą wskazał WSA w Warszawie i wcześniej organ, nie wyklucza możliwości uznania, że zastosowany w sprawie pogląd jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Bardzo wyraźnie domagano się zbadania, czy zastosowana w kontrolowanej decyzji Wojewody M. wykładnia przepisu art. 2 ustawy zabużańskiej, sprowadzająca się do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na sowiecką nacjonalizację nieruchomości, nie stała w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym RP. Dla wykazania zasadności tego żądania oraz dla uzasadnienia stanowiska o zastosowaniu przez organ wykładni prawa ewidentnie sprzecznej z konstytucyjnymi wartościami, powołano się w skardze na stosowną argumentację zawartą w uchwale NSA o sygn. akt I OPS 11/13 oraz w kilku wyrokach sądów administracyjnych. Również w toku postępowania administracyjnego podnoszono brak skuteczności aktu nacjonalizacyjnego z dnia 9 grudnia 1940 r. dotyczącego nieruchomości znajdującej się w W. Ponadto w skardze przyznano, że w przypadku gdy dany przepis może być różnie interpretowany, nie występują przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jednak zdaniem skarżących, sporna decyzja Wojewody M. nie znajduje oparcia w żadnej z przyjętych reguł wykładni instytucji prawnej leżącej u podstawy zawartego w niej rozstrzygnięcia, dlatego też należało stwierdzić jej nieważność. Z analizy treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w pełni do powyższej argumentacji i zarzutów skarżących, ograniczając się głównie do zbadania, czy stanowisko Wojewody M. w kwestii braku podstaw do potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Feliksa Zawadzkiego nieruchomości w W., miało oparcie w przepisach art. 1 w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej, wywołujących spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak już wskazano, występujących w orzecznictwie rozbieżności co do interpretacji wskazanych przepisów skarżący generalnie nie kwestionowali, lecz podnosili, że przyjęta przez organ wykładnia spornych przepisów rażąco narusza prawo, bo pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i zasadą równości ochrony praw majątkowych. W związku z tym domagali się zbadania i oceny stopnia wadliwości wykładni zastosowanej przez Wojewodę M. W tym zakresie brak jest stanowiska Sądu pierwszej instancji, ponieważ za wystarczające odniesienie się do ww. zarzutu nie sposób uznać argumentu, iż właściwej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej "dokonał dopiero sąd administracyjny wyższej instancji i w dodatku w uchwale, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a." Istoty zgłoszonych w skardze zagadnień nie rozstrzyga też ogólne, niepoparte jakąkolwiek argumentacją prawną czy polemiką ze stanowiskiem skarżących, stwierdzenie, że Wojewoda M. wydał decyzję na podstawie racjonalnej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej. Ponadto nie można nie dostrzec, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił własnej argumentacji prawnej w kwestii zarzucanego braku skuteczności aktu nacjonalizacyjnego z dnia 9 grudnia 1940 r. w odniesieniu do praw właścicielskich F. Z. Odnosząc się do tego zarzutu powołał się na uchwałę o sygn. I OPS 11/13, co jednak budzi poważne zastrzeżenia już choćby z tej przyczyny, że NSA podjął uchwałę w sprawie prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 ustawy zabużańskiej, a nie w sprawie przeprowadzonej w 1940 r. nacjonalizacji mienia przez okupacyjne władze litewskie. Zdaniem składu orzekającego NSA, słusznie również zarzucają skarżący kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku zabrakło pełnego rozważenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy obowiązkiem Sądu było poddanie weryfikacji argumentacji zgłoszonej w tej mierze w skardze. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (tak: NSA w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, a także w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1338/15). Tymczasem Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na wykazaniu, że naruszenie prawa polegające na dokonaniu zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej nie miało oczywistego naruszenia prawa (o czym była już mowa wyżej), pomijając jednocześnie dokonanie oceny skutków decyzji W. M. W efekcie Sąd nie odniósł się do argumentacji skarżących, którzy wielokrotnie zwracali uwagę na konieczność przeprowadzenia takiej oceny w kontekście konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady ochrony praw majątkowych, które im przysługiwały. Powtórzyć przyjdzie, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Natomiast niedochowanie tych powinności oraz zignorowanie przedstawionych wyżej wywodów prawnych skarżących, a których ewentualne uwzględnienie świadczyłoby o zaktualizowaniu się przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyni zasadnym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem 141 § 4 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pozostałych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej dokonana raz jeszcze oceny zasadności skargi, uwzględniając wskazania wynikające wprost z przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim przeanalizuje argumentację i wszystkie zarzuty sformułowane w skardze, a następnie sporządzi uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.