II SA/Łd 1138/14

Dnia 25 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Rawskiej z dnia 26 marca 2013 roku nr XXIX/224/13 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Biała Rawska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 7 i pkt 8, § 5 pkt 2, § 8 pkt 1, § 12 ust. 2 i § 13 ust. 2; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie ujętym w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia. a.bł. Pismem z dnia 29 października 2014 r. Prokurator Rejonowy w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Rawskiej z dnia 26 marca 2013 r. nr XXIX/224/2013 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Biała Rawska. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1593 ze zm.) poprzez: a. wprowadzenie w § 2 pkt 8 Regulaminu obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, pomimo uregulowania tej kwestii w art. 5 ust. 2 ustawy; b. wprowadzenie w § 3 ust. 3 Regulaminu niedopuszczalnego zakazu mycia pojazdów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej; c. wprowadzenie w § 4 pojęć nieznanych ustawie takich jak "zabudowa zagrodowa"; d. wprowadzenie w § 5 niedopuszczalnych zakazów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej tj. m.in. zakazu wypalania łąk, pastwisk, spalania odpadów komunalnych, umieszczania zmieszanych odpadów komunalnych w pojemnikach do selektywnej zbiórki odpadów, odprowadzania nieczystości ciekłych bezpośrednio do wód płynących, wysypywania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych e. wprowadzenie w § 8 pkt 1 oraz pkt 5 ppkt a i b dodatkowych obowiązków i zakazów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej, tj. obowiązku przeprowadzania dezynfekcji w razie zaistnienia konieczności nie rzadziej niż 2 razy w roku, zakazu umieszczania w pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne śniegu, lodu itd. oraz zakazu spalania w pojemnikach i koszach jakichkolwiek odpadów, f. wprowadzenie w § 12 ust. 2 pkt 1-2 niedopuszczalnych zakazów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej, tj. zakazu wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej i zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, g. wprowadzenie w § 13 zakazów i nakazów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej tj. zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w miejscach, na których usytuowane są budynki użyteczności publicznej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne, wprowadzenie obowiązku odpowiedniego usytuowania budynków gospodarczych (inwentarskich). Zdaniem Prokuratora zawarcie w zaskarżonej uchwale powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) formułującego zasadę niepowtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń i powoduje nieważność tych zapisów. Wobec powyższego, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 pkt 1-2, pkt 7-8, § 3 ust. 3, § 4, § 5, § 8 pkt 1 oraz pkt 5 ppkt a i b, § 12, § 13 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Białej Rawskiej wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że w zakresie wskazanym przez Prokuratora wykroczono poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź uregulowania zagadnień będących przedmiotem regulacji prawnej w ustawach szczególnych. Zdaniem Rady nie można się jednak zgodzić z zarzutem dotyczącym § 8 pkt 1 Regulaminu, bowiem nałożenie obowiązku dezynfekcji urządzeń do gromadzenia odpadów nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tym bardziej, że obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości spełniających warunek z § 8 pkt 1 Regulaminu. Rada nie podzieliła także zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3 Regulaminu, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach delegacji ustawowej dla organu stanowiącego gminy, określonej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Stwierdziła, że pozostałe zarzuty skargi wydają się słuszne, dlatego też wniosła o oddalenie skargi w zakresie § 8 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, pozostawiając do uznania sądu pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej u.cz.p.g.). Na podstawie powołanych przepisów Rada Gminy uchwaliła Regulamin czystości i porządku na terenie gminy. Tytułem wstępu wskazać należy, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis art. 4 ust. 1. u.cz.p.g. stanowi, że rada gminy/miasta, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Stosownie do ustępu 2 tego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Podkreślenia wymaga, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Oznacza to, że możliwe jest poddanie kontroli regulacji zawartych w regulaminie z punktu widzenia zachowania granic upoważnienia ustawowego, zasad prawidłowej legislacji oraz ocenie z punktu widzenia metod wykładni prawa. Według sądu część zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w R. zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Biała Rawska wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z rozważanego art. 4 ust. 2 ustawy. Otóż, jak trafnie argumentował Prokurator Rejonowy w R. § 2 pkt 7 Regulaminu nakładający obowiązek uprzątnięcia, usuwania sopli z okapów, rynien i innych części nieruchomości, które nie służą do użytku publicznego – wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jako taki stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis ustawy w sposób kompletny bowiem wylicza kwestie podlegające regulacji ("uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń"), a ponadto jedynie w odniesieniu do nieruchomości służących do użytku publicznego. Powoływany z kolei zapis § 2 pkt 8 Regulaminu nie tyle wykracza poza delegację ustawową art. 4 ustawy, ale jest wręcz sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa przewiduje bowiem, że wykonywanie obowiązków z ust. 1 tj. usuwanie odpadów i zanieczyszczeń na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych, a nie jak wskazuje Regulamin – do właściciela nieruchomości. Zapis ten w oczywisty sposób narusza zatem przepisy prawa. Za naruszający prawo tut. sąd uznał również zapis § 5 pkt 2 Regulaminu wprowadzający zakaz spalania odpadów, który został uregulowany w ustawie o odpadach, a jednocześnie wykracza poza delegację ustawową art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie § 5 pkt 4 Regulaminu zakazujący odprowadzania nieczystości ciekłych (z szamba) bezpośrednio do wód płynących (...) jest wykroczeniem poza delegację art. 4 ustawy, a jednocześnie kwestia gromadzenia nieczystości ciekłych została w sposób szczegółowy uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a ustawy. Zdaniem sądu zapis § 5 pkt 5 ustanawiający zakaz wysypywania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych również wykracza poza delegację art. 4 ustawy, a dodatkowo kwestie te reguluje art. 293 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska, zgodnie z którym za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Odnosząc się do kolejnych zapisów kwestionowanej uchwały wskazać należy, że § 8 Regulaminu odnoszący się do utrzymywania pojemników na odpady w należytym stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym, w pkt 1 jest co prawda powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale stanowi jednocześnie wykroczenie poza delegację ustawową, bowiem stanowi niedopuszczalną jego modyfikację poprzez nałożenie obowiązku utrzymania czystości pojemników poprzez ich dezynfekcję oraz wskazanie częstotliwości wykonania powyższego obowiązku. Z kolei § 8 pkt 5b dotyczący spalania odpadów w koszach jest zapisem wykraczającym poza delegację art. 4 ustawy, nadto generalnie znajduje uregulowanie w ustawie o odpadach. Rację ma też Prokurator Rejonowy w R., że zapis § 12 ust. 2 Regulaminu ustalający zakazy związane ze zwierzętami domowymi wykracza poza delegację ustawową, bowiem nie mieści się w kompetencjach rady gminy sformułowanie zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ponadto, kwestie zwolnienia psa ze smyczy bez zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności reguluje kodeks wykroczeń (art. 77). Zarzut braku realizacji delegacji ustawowej postawić należy również zapisowi § 13 ust. 2 Regulaminu dotyczącemu usytuowania budynków gospodarczych w takiej odległości od budynków mieszkalnych, aby nie powodowały uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Regulacja ta wykracza poza delegację art. 4 ustawy, nadto kwestie usytuowania budynków regulują przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze okazały się niezasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dominujący uznać należy pogląd, że nie jest dopuszczalne zawieranie w akcie prawa miejscowego definicji pojęć, które zostały sformułowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Pogląd taki uzasadnia się tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r., II SA/Wr 425/13, WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 1357/12, WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., II SA/Po 681/11 czy WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 273/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela powyższego stanowiska. Przypomnienia wymaga, iż ustawodawca formułuje definicje określonych pojęć na potrzeby danej ustawy i na gruncie przepisów tej ustawy pojęcia w niej zdefiniowane nie mogą być rozumiane inaczej niż wynika to z definicji. Nie ulega wątpliwości, że i akty prawa miejscowego posługują się określoną siatką pojęciową. I chociaż ustawodawca nie upoważnił rad gmin do konstruowania własnych definicji pojęć, to w ocenie tut. sądu nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej ich powtórzenie za ustawodawcą, jeśli tylko definicja pojęcia zostanie przytoczona in extenso. Nie ma natomiast racjonalnych podstaw, aby przyjmować, że znaczenie czy sposób wykładni ulegnie zmianie. Przeciwnie, przytoczenie definicji ustawowych, bez niedopuszczalnych modyfikacji, świadczyć musi o tym, że intencją uchwałodawcy było, aby na gruncie uchwały pojęcie to było rozumiane w brzmieniu nadanym ustawą. Warto przy tym zwrócić uwagę, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12 zastrzegł, że nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że powoływany przez Prokuratora § 2 pkt 1-2 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez utrzymanie pojemników służących do odbioru odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz obowiązek uprzątania i zbierania odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków stanowi powtórzenie zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i jako takie nie stanowi naruszenia prawa. Podobnie jest z § 5 pkt 1 Regulaminu zabraniającym wypalania łąk, pastwisk, nieużytków, rowów, pasów przydrożnych, szklaków kolejowych oraz trzcinowisk i szuwarów, który to zapis jest powtórzeniem art. 124 ustawy o ochronie przyrody. Prokurator Rejonowy w R. podniósł, że zaskarżona uchwała w § 4 używa pojęć nieznanych ustawie takich jak "zabudowa zagrodowa". W odniesieniu do tego zarzutu warto wskazać, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" rzeczywiście nie jest zdefiniowane w ustawie, jednak co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej wyjaśnia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że chociaż definicja ta nie jest definicją legalną, to może stanowić pewien punkt odniesienia dla organów dokonujących wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 513/09 publ. LEX nr 589081). Warto zaznaczyć w tym miejscu, że zaskarżona uchwała nie definiuje w sposób odmienny tego pojęcia, dlatego też, zdaniem sądu, w świetle tego co powyższej wspomniano, użycie tego pojęcia nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać warto, że zapis § 5 pkt 3 Regulaminu zakazujący umieszczania zmieszanych odpadów komunalnych w pojemnikach do selektywnej zbiórki odpadów mieści się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt 1a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowi doprecyzowanie sposobu prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Podobnie § 8 pkt 5a zakazujący gromadzenia w pojemnikach lub workach na odpady komunalne innych odpadów, lodu, śniegu i innych – zapis ten mieści się w zakresie wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów z art. 4 ustawy. Ponadto, zdaniem sądu, wypełnieniem obowiązku nałożonego na radę gminy przez art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, jest zawarcie w § 13 ust. 1 Regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w budynkach użyteczności publicznej i na terenach, na których znajdują się budynki wielorodzinne. Zapis § 3 ust. 3 Regulaminu wprowadzający zakaz mycia i napraw samochodów w pasie drogowym (chodnik, jezdnia, pobocze) wszystkich kategorii dróg wynika z kolei bezpośrednio z § 3 ust. 1 i § 3 ust. 4 Regulaminu, który określa gdzie i pod jakimi warunkami można dokonywać napraw i mycia samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, wypełniając tym samym warunki z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy. Zapis ten nie stanowi zatem naruszenia prawa. Podsumowując należy uznać, że § 2 pkt 7 i pkt 8, § 5 pkt 2, § 8 pkt 1, § 12 ust. 2 i § 13 ust. 2 Regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Biała Rawska zawierają regulacje wykraczające poza delegację ustawową, pozostając w sprzeczności w przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Należało zatem stwierdzić nieważność tej części zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Przy ponownym podejmowaniu uchwały organ weźmie pod uwagę zawarte wyżej rozważania. Pozostałe zarzuty Prokuratora Rejonowego w R. okazały się niezasadne, o czym sąd orzekł w pkt 2 wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a sąd stwierdził że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 3 wyroku). LS