II OSK 1523/15

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. R. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. sygn. zezwolono A. R. i S. i R. na usunięcie 78 sztuk drzew z terenu - stanowiących ich własność – działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w R. W dniu 1 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w którym podniesiono on szereg nieprawidłowości związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji Burmistrza [...]. W dniu 16 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło z kolei pismo Stowarzyszenia P. w B., w którym również zarzucono decyzji Burmistrza Andrychowa niezgodność z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5 maja 2010 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło natomiast nieważność tej decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. R. i S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1051/11, uchylił obie wydane w sprawie decyzje Kolegium. Sąd stwierdził, że jakkolwiek charakter stwierdzonych w decyzjach Burmistrza [...] wad nie pozwalał na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było dokonać weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu. Sąd zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było w szczególności sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ. Wywiódł, że w świetle art. 83 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna, odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności z mapy oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, iż przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powinno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Dokumenty te pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej część terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzji Burmistrza [...] były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna. Mając powyższe na względzie, Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa, nie był lasem. Podkreślił przy tym potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i stwierdził, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosły przeznaczone do usunięcia drzewa, należy uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji stwierdził, że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. Na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Stowarzyszenia P. w B. o ponowne rozparzenie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 6 czerwca 2014 r. Jak stwierdził organ administracji, ponowna analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Kolegium wywiodło, że działki ewidencyjne wymienione w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r., zgodnie z informacją z rejestru gruntów, stanowią łąki trwałe, grunty orne - w części lasy i grunty leśne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości R. działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w R., mają przeznaczenie ZL2, co oznacza przeznaczenie nie pod lasy (oznaczenie ZL1), a zieleń leśną. Jednakże, jak zaznaczył organ administracji, przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w informacji z rejestru gruntów, nie przesądza o tym, co faktycznie rośnie na danym terenie, a zatem, czy dany teren stanowi las. Dlatego należało tą kwestię zbadać dokładniej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków bądź związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Kolegium wywiodło, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza [...] nie dokonywano ustaleń dotyczących miejsc usytuowania poszczególnych drzew na konkretnych działkach, w tym tego, czy rosną one w skupiskach będących lasem - wskazywano, że rosną w nierównomiernych, a zatem niezwartych skupiskach, mogących być lasem. Ponadto w decyzji wydanej w tej sprawie w sposób zbiorczy określono, że zezwolenie dotyczy 78 drzew położonych na piętnastu wymienionych działkach ewidencyjnych. W wyjaśnieniu, jakie organ skierował w tej sprawie do Kolegium Odwoławczego w dniu 28 czerwca 2010 r. stwierdzono, że drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydawania zaskarżonych decyzji zostały wyznaczone w terenie w czasie przeprowadzanych wizji lokalnych z udziałem organu i wnioskodawcy. Nie wykonywano schematu mapy uwzględniającej lokalizacje usuniętych drzew, w związku z czym brak jest również możliwości ustalenia położenia drzew. Kolegium stwierdziło następnie, że nie sposób na podstawie zdjęć dołączonych do akt sprawy odpowiedzieć na pytanie, czy drzewa objęte postępowaniem stanowiły jakieś zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha, oraz na której dokładnie działce rosły. Jest tak z uwagi na brak określenia umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, a określeniu jedynie kierunku robienia zdjęcia. Obszar, na którym wnioskowano o usunięcie drzew, to powierzchnia 2,4194 ha obejmująca: łąki trwałe, grunty orne i użytki rolne zabudowane. Również wniosek o usunięcie drzew z 4 września 2006 r. nie wskazywał, że drzewa rosły w lesie - wskazano w nim jedynie, że przeznaczeniem gruntu jest łąka i użytki rolne. Kolegium zwróciło dalej uwagę, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r. nie dotyczyła działek objętych postępowaniem w przedmiotowej sprawie. Wskazało, że na podstawie notatki z dnia 2 lipca 2010 r. można wywnioskować, że wizję tę przeprowadzono w lasach, ale nie wskazano w niej, które dokładnie działki objęte zostały tą wizją i które działki stanowią lasy. Na podstawie dowodu dotyczącego obszaru Natura 2000, Kolegium nie było w stanie wywnioskować jakichkolwiek istotnych w sprawie informacji (dotyczących położenia lasu). Z załącznika do umowy użyczenia z 1 maja 2010 r. wynika natomiast jedynie, które działki stanowią łąki i pastwiska. Artykuł stanowiący dowód nr 8 nie zawiera zaś żadnej informacji, która pomogłaby w określeniu, czy tereny objęte postępowaniem stanowiły lasy. Podobnie jest z opinią w sprawie ośrodka turystycznego "C." i innymi dokumentami dotyczącymi budowy ośrodka narciarskiego. Kolegium stwierdziło, że poza sporem pozostaje, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, lecz zajmowali się innym rodzajem działalności (związanej z produkcją drewna w lasach). W przedmiocie przedstawionych dowodów z ortofotomapy z 2003 i 2009 r. Kolegium stwierdziło, że nie znając miejsca usunięcia drzew (gdyż nie było ono wskazane w kontrolowanej decyzji - wskazywano jedynie zbiorczo działki objęte decyzją, a ponadto nie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie), jak również nie będąc w stanie dokładnie wskazać i odróżnić pojedynczych drzew na przedstawionych dowodach, nie było w stanie przeprowadzić ustaleń w oparciu o ten dowód. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie i poczynionych na ich podstawie ustaleń, nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy drzewa, na których usunięcie zezwolono decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r., znajdowały się na gruncie stanowiącym las. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika taka możliwość, ale do stwierdzenia nieważności decyzji należałoby to jednoznacznie przesądzić, co w sprawie nie jest możliwe. W ocenie Kolegium w sprawie nie zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ administracji nie stwierdził również innych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. Stowarzyszenie P. z siedzibą w B. zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że według tego przepisu lasem jest grunt, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony i dodatkowo spełniający jedną z przesłanek określonych w art. 3 pkt. 1 lit. a-c ustawy o lasach; 2. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu oceną prawną sądu; 3. art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i brak powołania biegłego celem określenia dokładnego położenia drzew i ich odróżnienia od siebie na ortofotomapach powołanych jako dowody przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/14 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd stwierdził, że organ administracji naruszył art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wywiódł, że Kolegium nie zastosowało się do wiążących je wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Wskazał, że powinnością organu administracji było przede wszystkim ustalenie charakteru gruntu, na którym rosły drzewa objęte zgodą na ich usunięcie. Zaznaczył przy tym, że zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., zapisy w ewidencji gruntów mają miarodajny charakter, jednakże w sytuacji stwierdzenia rozbieżności tych zapisów ze stanem rzeczywistym (w rozumieniu definicji lasu zawartej w art. 3 ust 1 ustawy o lasach) decydujące znaczenie miał rzeczywisty stan gruntu. Sąd dokonał następnie wykładni art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach i jako błędne ocenił stanowisko organu administracji, że w świetle wskazanego przepisu ustawy o lasach, lasem jest grunt, który - po pierwsze - jest pokryty roślinnością leśną na powierzchni co najmniej 0,10 ha, i który - po drugie - jest przeznaczony do produkcji leśnej. Powołując się w tym zakresie na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. IV CSK 353/08 i z dnia z dnia 20 września 2012 r. IV CSK 41/12, a także na wybrane orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że lasem jest zawsze grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, a także grunt tej roślinności pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody, czy też wchodzi w skład parku narodowego, albo też jest wpisany do rejestru zabytków. Dodatkowe kryteria, wskazane w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach, dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają te kryteria. Sąd wywiódł dalej, że decydujące znaczenie dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, miało ustalenie, czy obszar objęty zezwoleniem na usunięcie drzew (o powierzchni jak wynika z zapisów ewidencyjnych znacznie przekraczającej 0,10 ha), był pokryty roślinnością leśną. Sąd stwierdził, że z przedłożonych przez stronę skarżącą map (ortofotomap) wynika, że znaczna część obszaru objętego decyzją z [...] września 2006 r. (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) była pokryta roślinnością leśną. Wprawdzie zapisy w ewidencji gruntów nie wskazywałyby na to, że teren ten stanowił lasy, ale zapisy te - zgodnie z zaleceniami Sądu wskazanymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 - nie miały znaczenia decydującego. Tym samym, skoro z tak dołączonych map wynika, że ww. nieruchomości stanowiły tereny pokryte roślinnością typową dla lasów, to nie znajduje potwierdzenia stanowisko organu administracyjnego, że tereny te w istocie lasem nie były, bo nie pokrywała ich roślinność leśna na powierzchni co najmniej 0,10 ha lub też nie można ustalić, czy taka roślinność o takim obszarze obejmowała działki wymienione w decyzji z [...] września 2006 r. Tym samym, jak wywiódł Sąd, nie ma podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z powoływanego przez organ administracji powodu, tj. braku możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, dokonanie tych ustaleń nie wydaje się zresztą w stosunku do ww. działek (np. nr [...], nr [...], nr [...] lub nr [...]) nadmiernie utrudnione. Skoro bowiem strona skarżąca była w stanie przedstawić ortofotomapy z okresu przed dokonaniem wycinki, na których w sposób jednoznaczny można ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, to nie ma przeszkód, aby dowody w tym zakresie pozyskał organ. Organ mógł pozyskać także inne dowody, jak np. zdjęcia lotnicze z okresu przed 5 września 2006 r., pozwalające ustalić wszelkie elementy stanu faktycznego, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, organ rozpoznając ponownie sprawę po wniosku złożonym przez stronę skarżącą, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez nią ortofotomap, wykazujących zagospodarowanie przedmiotowych działek. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. S. R. wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że grunty składające się na działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w R., mogły być lasami w chwili dokonania wycięcia drzew; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji wyczerpujących ustaleń dotyczących charakteru zadrzewienia działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w R.; b. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12. Podnosząc powyższe zarzuty, S. R. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; 2. ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi; 3. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/14. Organ zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił: 1. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w tym zawiera wszelkie niezbędne dla wyjaśnienia istoty sprawy ustalenia faktyczne, a związku z tym nie narusza art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; 2. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie poprzez stwierdzenie, że Kolegium naruszyło te przepisy, co spowodowało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja są wadliwe i należy je uchylić, podczas, gdy decyzja ta i poprzedzające ją postępowanie, są prawidłowe; 3. ponadto, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, to jest naruszenie art. 152 P.p.s.a., gdyż jego mocą orzeczono, że decyzja Kolegium nie może być wykonywana, a decyzja Kolegium była aktem administracyjnym nie nadającym się do wykonania. Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stowarzyszenie P. w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiodło, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu, a jego uzasadnienie jest spójne i logiczne. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r., reprezentowani przez pełnomocników, S. R. i Stowarzyszenie P. w B., podtrzymali stanowiska przedstawione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w ich treści zarzutami. Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11). W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, którym rozpoznano skargi A. R. na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził ocenę prawną, co do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Burmistrza [...]) w zw. z art. 3 oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Ocena ta doprowadziła Sąd do następujących ustaleń: 1. charakter stwierdzonych w decyzji Burmistrza [...] wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rodzaj i waga stwierdzonych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa; 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], nie powinno ograniczyć się tylko do jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...]nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu; 3. dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Przywołana ocena prawna skutkowała wskazaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanej decyzji drzewa, nie był lasem. Sąd wskazał przy tym na potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i podkreślił, że podstawą ustalenia charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, nalży uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji przesądził w uzasadnieniu powołanego orzeczenia m.in., że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i kategorycznie stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ wydając decyzję o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłaty wskazał okoliczności, które zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania regulacją materialno – prawną dawały podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd drugiej instancji ocenił, że przesłanki wydania zgody na wycinkę drzew były spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów. Oddalając skargę kasacyjną podkreślono, że oczywistym naruszeniem nie jest takie, które wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Mając na względzie argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., II OSK 831/07). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zastosowało się oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, w części w jakiej nie zostały one podważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. Organ administracji przeanalizował ponownie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w celu ustalenia, czy wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku, wziął pod uwagę nie tylko informacje ujawnione w ewidencji gruntów. Analiza dowodów doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do trafnej konstatacji o braku podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że drzewa usunięte na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. rosły na gruncie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i że tworzyły zawartą powierzchnię 0,10 ha. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy przywołane ustalenia organu administracji, poczynione po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także informacje wynikające z ewidencji gruntów, jak również treść uzasadnienia poddanej kontroli w postępowaniu "nieważnościowym" decyzji Burmistrza [...], za chybione uznał twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro z przedstawionych przez Stowarzyszenie P. w B. map (ortofotomap) wynika, iż znaczna część obszaru objętego decyzją z 5 września 2006 r. (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) była pokryta roślinnością leśną, to błędne jest stanowisko organu administracji, że nie można ustalić, czy roślinność leśna o wymaganym obszarze obejmowała działki ewidencyjne wymienione w kontrolowanej decyzji. Należy zauważyć, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. niedwuznacznie wynika, iż organ administracji rozważył w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji kwestię charakteru objętych nią gruntów. Stwierdził, że działki, na których rosną wnioskowane do usunięcia drzewa - zgodnie z klasyfikacją gruntów - są oznaczone jako łąki, grunty orne. Zostały natomiast zadrzewione w wyniku naturalnej sukcesji oraz braku rolniczego wykorzystania. Jak również wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2005 r., w trakcie przeprowadzonej wizji w terenie ustalono, że drzewa były rozmieszczone nierównomiernie – część z nich rosła w skupiskach nie rokujących szans na prawidłowy rozwój. Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Zastosowania sankcji nieważności nie można więc wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej dowodów, na których organ orzekający w sprawie w trybie "zwykłym" oparł ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10). Skoro zatem organ prowadzący postępowanie w trybie "zwykłym" ustalił na podstawie ewidencji gruntów oraz wizji lokalnej, że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia nie znajdowały się w lesie, a inne zgromadzone w toku postępowania dowody nie dawały podstawy do stwierdzenia w postępowaniu "nieważnościowym", że ustalenie to było oczywiście sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, to twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż nie było podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być zaakceptowane. Przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], szczegółowa analiza materiału dowodowego sprawy, obejmująca nie tylko dane ewidencyjne, ale m.in. również dokumentację zdjęciową, wniosek z dnia 4 września 2006 r., notatkę z wizji lokalnej, czy umowę użyczenia z dnia 1 maja 2010 r., nie pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r. obejmowała – zgodnie z warunkiem określonym w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody - drzewa w lesie. Dla zakwestionowania ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu "zwykłym", zakończonym decyzją z dnia [...] września 2006 r., bynajmniej nie jest wystarczające, na etapie postępowania "nieważnościowego", oparcie się na ortofotomapie z 2003 r. Po pierwsze mapa ta odzwierciedla stan około trzy lata wcześniejszy niż istotny z punktu widzenia przedmiotowego postępowania. Po drugie, nie wynika z niej – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – że znaczna część obszaru objętego kontrolowaną decyzją (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) była pokryta roślinnością leśną. Działka nr [...] jest tylko częściowo zadrzewiona, podobnie jak działka [...] oraz działki nr [...] i [...]. Można dostrzec na nich rosnące drzewa, jednak są one wyraźnie bardziej rozproszone niż na obszarze znajdującym się wokół terenu objętego wnioskami A. R. i S. R.. Na podstawie ortofotomapy z pewnością nie da się stwierdzić, że drzewa te tworzą skupiska o powierzchni 0,10 ha. Na działce nr [...] można dostrzec co najwyżej pojedyncze drzewa. Natomiast, wskazana przez Sąd pierwszej instancji, działka nr [...] w ogóle nie była objęta wnioskiem A. R. i S. R. oraz kontrolowaną decyzją Burmistrza [...]. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nie wykonało wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 oraz nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrało i nie rozpatrzyło w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie dokonało prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, co do charakteru gruntu, decydujący jest rzeczywisty stan rzeczy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że w rozpatrzonej przez nie sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, iż drzewa, na których wycięcie udzielono zezwolenia decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2006 r., znajdowały się w lesie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ oparł się nie tylko na danych z ewidencji gruntów, ale także na szeregu innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego sprawy, w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, dochodząc do trafnego wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, bądź oparcie sankcji nieważności o odmienną moc dowodową zgromadzonych w toku postępowania dowodów, skutkowałoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Niezależnie zaś od tego, jak wyżej wywiedziono, znajdujące się w aktach sprawy ortofotomapy, również nie pozwalają na stwierdzenie, że drzewa, na których wycięcie udzielono zezwolenia, znajdowały się w lesie. W postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie doszło zatem do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał też błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela rozumienia powołanego przepisu, które przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem, że warunki określone w nim w lit. a, lit. b i lit. c odnoszą się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności. Przywołane na poparcie tego stanowiska poglądy Sądu Najwyższego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych są sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela także Sąd w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z nim, dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11). W świetle powyższego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne), oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). Ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej od akceptowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to poza zakresem jego kontroli pozostała prawidłowość stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że poza wszelkim sporem jest, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, zajmując się innym rodzajem działalności (niezwiązanej z produkcją drewna w lasach). Niemniej jednak należało przyjąć, że istota sprawy została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak bowiem wyżej wywiedziono, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonało prawidłowej analizy materiału dowodowego sprawy, wyprowadzając trafny wniosek, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że inaczej niż ustalił Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] września 2006 r., objęte tą decyzją drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Decyzja została więc wydana przez właściwy organ. Nie została również podjęta bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co kategorycznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12. Nie ma też podstaw, aby podważyć ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja z dnia [...] września 2006 r. jest dotknięta jakąkolwiek inną wadą, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.