I OW 219/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Sulejówek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Sulejówek a Burmistrzem Ożarowa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.R. o umorzenie 30% zaległości z tytułu zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Sulejówek jako organ właściwy w sprawie. Pismem dnia 18 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta Sulejówek wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ożarów Mazowiecki w sprawie rozpatrzenia wniosku dłużnika alimentacyjnego W.a R.ego o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałych z tytułu świadczeń alimentacyjnych. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 22 stycznia 2010 r. do Burmistrza Miasta Ożarów Mazowiecki, jako organu właściwego dla dłużnika W.a R.ego wówczas zamieszkałego Wolskich, przy ul. [...] wpłynął wniosek o umorzenie 30 % należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałych z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Żądanie oparto na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Decyzją z dnia 17 maja 2010 r. Burmistrz Miasta Ożarów odmówił umorzenia zadłużenia dłużnika alimentacyjnego. W. R. wniósł do SKO w Warszawie odwołanie od powyższej decyzji, a organ ten decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego decyzją z dnia 20 września 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie w/w wniosku W.a R.ego z dnia 22 stycznia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, SKO w Warszawie, decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzją i w całości przekazało sprawą do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolejną decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego odmówił dłużnikowi alimentacyjnemu wnioskowanego zadłużenia. Po rozpoznaniu złożonego przez W.a R.ego odwołania od w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W. R. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I SA/Wa 2302/11 oddalił tę skargę oceniając, że postępowanie administracyjne organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji było przeprowadzone bez uchybień. W. R. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 3037/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 219/14 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2011 r. i decyzję Burmistrza Ożarowa Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2011 r. Z kolei Działający z upoważnienia Burmistrza Ożarowa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, pismem z dnia 15 października 2014 r. przekazał do MOPS w Sulejówku akta w/w sprawy o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego (wraz z w/w wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 219/14) do rozpatrzenia sprawy dłużnika ze względu na jego aktualne miejsce zamieszkania. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu przez NSA, Burmistrz Miasta Sulejówek wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporny jest fakt, iż w dacie wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności alimentacyjnych Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego był organem właściwym dłużnika w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis art. 2 pkt 9 tej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym dłużnika oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W. R. jest zameldowany na stałe we Wrocławiu, ul. [...], przebywa natomiast bez czasowego meldunku w Sulejówku przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazał ponadto, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1092/09 w razie, gdy została zaskarżona decyzja do sądu administracyjnego, sąd uchylił tę decyzję to sprawa wraca do rozpoznania według stanu faktycznego w dniu wydania decyzji ostatecznej. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji nie powstaje nowa sprawa, a organ ma obowiązek rozpoznać sprawę według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego zgodnie z pismem Kierownika OPS Ożarów Mazowiecki z dnia 26 lutego 2010 r. posiada wywiad z dłużnikiem, a według informacji dłużnika alimentacyjnego złożonej w OPS Ożarów Mazowiecki 25 lutego 2010 r. posiada też kartę informacyjną ze szpitala i zgodnie z zaleceniem WSA i wykładnią przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonaną, przez NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. może rozpoznać sprawę według stanu i wiedzy organu na dzień wydania decyzji. Także w postanowieniu NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 168/11 wskazano, że "w rozpatrywanej sprawie zmiana miejsca wierzyciela nie miała wpływu na właściwość tego organu" i z tego powodu, zdaniem wnioskodawcy, zmiana miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego w tym konkretnym przypadku nie powinna rzutować na zmianę organu właściwego dłużnika, który ma podjąć decyzję w sprawie sprzed 4 lat i 10 miesięcy. Przemawia za tym fakt, że organ właściwy dłużnika - wówczas Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego nie skorzystał z posiadanych informacji z wywiadu alimentacyjnego i karty informacyjnej ze szpitala. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu z dnia 29 grudnia 2014 r. Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Sulejówek jako organu właściwego w niniejszej sprawie, ze względu na aktualne miejsce zamieszkania W.a R.. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiony we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. dotyczy innego rodzaju sprawy i jest rozstrzygnięciem merytorycznym w zakresie ustalenia jaki stan faktyczny sprawy należy przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia. Nie ma w tym orzeczeniu mowy o właściwości miejscowej organu, która uległa zmianie w czasie trwania postępowania. Wskazane natomiast orzeczenie NSA z dnia 1 lutego 2012 r. dotyczy organu właściwego wierzyciela w sytuacji kiedy ulga w spłacie zobowiązań ma dotyczyć zobowiązań należnych do zwrotu w całości na rzecz organu właściwego wierzyciela. W sytuacji wniosku W.a R.ego występuje inna podstawa prawna i inna sprawa, gdyż do umorzenia właściwy jest organ właściwy dłużnika alimentacyjnego, który żadnych należności W.owi R.emu nie wypłacał. Nie ma zatem żadnego powodu, ani podstaw, żeby między tymi sprawami doszukiwać się jakiejkolwiek analogii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego za wyjątkiem przypadków kiedy obydwa organy mają wspólny dla nich organ wyższego stopnia – rozstrzyga sąd administracyjny. Organem wyższego stopnia dla Burmistrza Ożarowa jest SKO w Warszawie natomiast dla Burmistrza Sulejówka SKO w Siedlcach. Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednostek samorządu terytorialnego uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny. Zatem zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., do rozpoznania niniejszego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, a do jego rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer Wyd. 3 Warszawa 2009, str. 162 oraz B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH BECK 2012, Wydanie 12, str. 107 - 108). Podkreślić należy, że o ile określenie właściwości rzeczowej następuje na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do spraw określonych co do ich rodzaju, które są przypisane do zakresu jego działania (o czym stanowi się w art. 20 k.p.a.), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej oraz instancyjnej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy k.p.a. NSA podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony przez J. Borkowskiego w glosie do postanowienia NSA z 3 lipca 2002 r. (OSP 2003, nr 11, s. 570 i n.), zgodnie z którym, pomimo iż art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, rządzić tym zagadnieniem winna ogólna zasada dotycząca mocy prawnej przepisów szczególnych ustawy późniejszej. Ponadto autor słusznie zauważył, że np. w art. 127 § 2 k.p.a. ustawodawca wprost postanowił o pierwszeństwie przepisów ustaw odrębnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) organ właściwy dłużnika może umorzyć należności dłużnika powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej w łącznej wysokości 30%. Natomiast z art. 2 pkt 9 tej ustawy wynika, że organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że w chwili złożenia wniosku o umorzenie należności dłużnik alimentacyjny miał miejsce zamieszkania na terenie objętym właściwością miejscową Burmistrza Ożarowa Mazowieckiego. W toku długotrwale prowadzonego postępowania administracyjnego dłużnik zmienił miejsce zamieszkania, które obecnie znajduje się na terenie Miasta Sulejówek. Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie regulują tzw. następczej, zachodzącej już w toku prowadzenia postępowania zmiany miejsca zamieszkania dłużnika. W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stosować odpowiednio wskazane wyżej zasady dotyczące właściwości miejscowej organu wynikającej z przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy strona w toku postępowania zmieniła miejsce zamieszkania, wskutek czego organ właściwy staje się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy i powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. Jeżeli zatem w toku prowadzonego postępowania zainicjowanego przez dłużnika alimentacyjnego zaistniały okoliczności skutkujące zmianą właściwości miejscowej organu prowadzącego postępowanie, dotychczasowy organ prowadzący postępowanie administracyjne tj. Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego zasadnie stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę organowi właściwemu miejscowo według aktualnego miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego - wstrzymując się od dokonywania czynności. Odnosząc się do przywołanego przez Burmistrza Sulejówka orzecznictwa NSA należy stwierdzić, że nie jest ono adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy. Wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. dotyczy innego rodzaju sprawy i jest rozstrzygnięciem merytorycznym w zakresie ustalenia jaki stan faktyczny sprawy należy przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia i nie dotyczy to właściwości miejscowej w związku z następczą zmianą miejsca zamieszkania strony. Natomiast postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2012 r. dotyczy organu właściwego wierzyciela w sytuacji kiedy umorzenie jego należności w spłacie zobowiązań ma dotyczyć zobowiązań należnych do zwrotu w całości na rzecz organu właściwego wierzyciela. Ta okoliczność legła u podstaw odmiennego od ogólnych zasad rządzących się właściwością miejscową stanowiska NSA. W sytuacji wniosku W.a R.ego występuje inna podstawa prawna i inne okoliczności, gdyż do umorzenia należności właściwy jest organ właściwy dłużnika alimentacyjnego, który żadnych należności W.owi R.emu nie wypłacał i nie określał decyzją zwrotową ich wysokości. Bowiem wypłacał je i określał do zwrotu MOPS we Wrocławiu tj. organ wierzyciela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił wyznaczyć Burmistrza Sulejówka jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W.a R.ego z dnia 22 stycznia 2010 r. o umorzenie 30% należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej i należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałych z tytułu świadczeń alimentacyjnych.