I OSK 2731/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 238/13 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [..] z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [..]na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. uchylił decyzję Wojewody [..]ego z dnia 2 stycznia 2013 r., nr [..]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją nr 5 z dnia 21 lutego 2012 r. Starosta [..] zwrócił poprzedniemu właścicielowi oraz następcom prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomość położoną w Gminie [..] oznaczoną jako działka nr [..]o powierzchni 1,1562 ha. W punkcie 1 sentencji tej decyzji wskazano, że zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje na rzecz: G.K. w ½ części oraz A.S., I.S., E.N. i J.B. po 1/8 części. W punkcie 2 organ zatwierdził projekt podziału działki nr [..]na działki nr [..]i nr [..]zgodnie z opracowanym projektem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W punkcie 3 zobowiązano G.K. oraz A.S., I.S., E.N. i J.B. do zwrotu na rzecz Gminy [..] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł odpowiednio do udziałów w zwracanej im nieruchomości. W podstawie prawnej swojej decyzji Starosta [..] wskazał art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.), a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że urządzenie kompleksu sportowego na części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę parkingu i szaletu publicznego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a zatem działka nr [..]winna podlegać zwrotowi jej poprzedniemu współwłaścicielowi oraz spadkobiercom drugiego współwłaściciela. Organ podzielił następnie kwotę wypłaconego w 1979r. odszkodowania w wysokości 66 960 zł przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości ustalając, że za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości 2,11 zł/m². Kwotę tę poddano następnie waloryzacji i denominacji na podstawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1980-2011 oraz miesięcznego wskaźnika cen towarów i usług za miesiąc styczeń 2012 r. ustalając, że obecnie jest to kwota 0,72 zł/m², co po przemnożeniu jej przez liczbę m² zwracanej nieruchomości dało sumę 8 324, 64 zł. Na zlecenie organu sporządzony został także przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którego wyniku ustalono wartość zwracanej nieruchomości na kwotę 1 690 000 zł , z czego 50 % wyniosło 845 000 zł. w tej sytuacji zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty odszkodowania w wysokości 8 324,64zł. W kwestii wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 140 ust. 4 u.g.n. nakazującego przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnienie zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Starosty przepis ten wiąże bowiem wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami zmierzającymi do realizacji celu publicznego w związku, z którym nastąpiło wywłaszczenie. W konsekwencji treść tej regulacji musi być powiązana z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Tym samym skoro stwierdzono, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to wzrost jej wartości nie może dotyczyć nakładów na nieruchomość niezgodnych z tym celem. Wojewoda [..], decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r., nr [..], wydaną po rozpoznaniu odwołania Gminy [..] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując się na przepisy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a i 136 ust. 3 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia, a co za tym idzie zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda zakwestionował jednak sposób wyliczenia wysokości zwracanego odszkodowania. Stwierdził, że w jego ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zastrzeżenia organu II instancji sprowadzały się do pominięcia w tym operacie ustaleń dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Rzeczoznawca nie odniosła się także do stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia. Następnie organ powołał się na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazując, że skoro podjęto opisane działania bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to zadaniem rzeczoznawcy "było określenie czy wpłynęły one, a jeżeli tak to w jakim stopniu na wartość przedmiotowej nieruchomości". Wojewoda zauważył co prawda, że nakłady te mogą okazać się nieprzydatne nowym właścicielom i będą być może wymagać usunięcia na etapie ponownego zagospodarowania nieruchomości, stwierdził w związku z tym, iż nie można wykluczyć sytuacji, gdy nie wpłyną one pozytywnie na nieruchomość. Mając powyższe na uwadze Wojewoda nakazał organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, w którym ustalona zostanie wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca winien w nim uwzględnić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz stan nieruchomości na dzień jej zwrotu. Następnie rzeczoznawca winien poddać waloryzacji kwotę odszkodowania oraz ustalić prawidłową wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz obecnego właściciela. Skargę na tę decyzję wniósł A.S., domagając się jej uchylenia w całości. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana wartości nieruchomości od stanu na dzień wywłaszczenia do stanu na dzień zwrotu, wpływająca na zwiększenie lub zmniejszenie kwoty odszkodowania ustalonego zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. obejmuje także nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że żadnych wątpliwości organu nie budził fakt, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na zwracanej nieruchomości. Podzielając stanowisko organu I instancji, że w sprawie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda uznał jednak, że rzeczoznawca w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym winien uwzględnić nakłady poniesione na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania i tym uzasadnił uchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo, że wystarczyłoby z tych powodów uchylić jedynie część decyzji organu I instancji określonej w jej punkcie 3 i 4. W ocenie skarżącego przede wszystkim nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, dotyczącym uwzględnienia nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość w kwocie odszkodowania, jakie winni zwrócić wywłaszczeni. Nakłady poczynione na zwracaną nieruchomość związane z infrastrukturą sportową i urządzeniem terenu o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, w tym ozdobne nasadzenia nie pozostawały bowiem w jakimkolwiek związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu oraz budynku szaletu. Badanie zatem wpływu tych nakładów mogących - zdaniem Wojewody - wpłynąć na określenie wartości zwracanej nieruchomości, a tym samym wysokości "zasądzonego od skarżącego i uczestników odszkodowania" jest całkowicie bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie unormowania zawartego w art. 140 ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego wskazano, że organy obu instancji prawidłowo stanęły na stanowisku, że w sprawie spełnione zostały przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wskazana w art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel, jakim było wybudowanie parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał za zasadny jednak zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 140 ust. 4 u.g.n., z uwagi na poddanie w wątpliwość stanowiska organu I instancji dotyczącego sposobu ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, a także kwestionującego prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wojewoda przez brak ustaleń dotyczących prawidłowości przeprowadzonej przez organ I instancji waloryzacji odszkodowania naruszył unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ ten w szczególności nie odniósł się do niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z gruntów stanowiących pastwiska, ale także z lasów, nieużytków oraz innych terenów. Dodać należy, że wartość wywłaszczonego gruntu została w operacie majątkowym z dnia 16 lutego 1976 r. określona na kwotę 41 104 zł, a pozostałą kwotę odszkodowania wynoszącą 25 856 zł stanowiła wartość drzewostanu znajdującego się na gruntach leśnych. Ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2011r. wynika natomiast, iż tylko część wschodnia zwracanej działki jest luźno zalesiona, głównie świerkami, a jej podstawową część stanowi murawa boiska. W tej sytuacji należało zatem określić czy zalesiona część działki odpowiada proporcjonalnie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej las. Przeprowadzając tego rodzaju ocenę organ odwoławczy winien był mieć jednakowoż na względzie przepis art. 139 k.p.a.. wprowadzający zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewoda nie dostrzegł wreszcie, że do akt sprawy nie dołączono wyliczeń dotyczących przeprowadzonej waloryzacji. Zdaniem Sądu I instancji zamiast oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organ I instancji waloryzacji odszkodowania Wojewoda skoncentrował się w sposób nieuprawniony na badaniu zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z wymogami wynikającymi z art. 140 ust. 4 u.g.n., uznając, że rzeczoznawca majątkowy winien w operacie wykonanym na zlecenie Starosty [..]ego określić wzrost lub zmniejszenie się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Wojewoda formułując zarzuty pod adresem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie dostrzegł jednak, że operat ten miał na celu jedynie ustalenie wartości rynkowej zwracanej części nieruchomości z uwagi na treść przepisów art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 w zw. z art. 150 ust. 5 u.g.n., a jego celem nie było ustalenie wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Orzekając o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania organ I instancji musiał bowiem oprzeć się na operacie szacunkowym celem ustalenia czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie jest wyższa od wartości zwracanej nieruchomości, czy od 50 % wartości zwracanej nieruchomości, która została wywłaszczona przed dniem 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że art. 140 ust. 4 winien być wykładany w zgodzie z w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. Prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia urzeczywistnia konstytucyjną zasadę ochrony własności, co w konsekwencji musi rzutować na sposób wykładni przepisów związanych ze zwrotem odszkodowania, którego wysokość może stanowić przeszkody w skutecznym ubieganiu się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zaś oznacza, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1971/10, przepis ten musi być wykładany także przez pryzmat art. 136 i 137 u.g.n., z których wynika zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i obowiązek każdorazowego zawiadamiania byłego właściciela o zamiarze zmiany tego celu. Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n. uznać należy, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Tylko nakłady na nieruchomość poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [..], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 ust. 4 w związku z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Sąd, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te ,-które zmierzały do realizacji celu publicznego. b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób staranny i szczegółowy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz niewłaściwie uzasadnił wydaną decyzję administracyjną. W uzasadnieniu wskazano, że zasadę rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania reguluje art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidując, że w razie zmniejszenia się, albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym zmian w otoczeniu nieruchomości. W ocenie Wojewody nie chodzi tutaj tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Ustawodawca nie wskazał bowiem na taki warunek. Poza tym przepis art. 140 ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy nieruchomość jest zbędna tzn. nie zrealizowano, bądź nie podjęto działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Należy zatem ocenić, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez względu na to czy stanowiły realizację celu wywłaszczenia, bowiem poza zwrotem odszkodowania, rozliczeniu podlega również zaistniały na nieruchomości stan faktyczny, o ile wpływa on na wartość zwracanej nieruchomości. Rozliczenie to jest wynikiem ustawowego zakazu zgłaszania roszczenia o przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, co wynika z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel przejęcia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do dokonania związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zależności zatem od tego czy wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu czy zwiększeniu, różnicę tę należy rozliczyć poprzez odpowiednie zmniejszenie lub zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania o wielkość odpowiadającą różnicy wartości nieruchomości. Dla oszacowania tej okoliczności istotne jest ustalenie, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dniu jej wywłaszczenia, co powinno wynikać z opinii o wartości nieruchomości sporządzonej na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną, odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie naruszenia przez organ II instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wskazał, że Wojewoda [..] przeprowadził szczegółowe i staranne postępowanie dotyczące oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji. Organ II instancji był zobligowany do oceny operatu szacunkowego pod kątem jego przydatności dowodowej, zatem zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu, że "Wojewoda skoncentrował się w sposób nieuprawniony na badaniu zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z wymogami wynikającymi z art. 140 ust. 4 u.g.n" nie jest, zdaniem skarżącego, prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda [..] zawarł elementy wskazane w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał, że za fakt udowodniony uznał ziszczenie się przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazał dowody którym dał wiarę tj. akta postępowania wywłaszczeniowego oraz wskazał, że operat szacunkowy jest dowodem któremu odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśniając swoje stanowisko w tej kwestii. Organ odwoławczy wyjaśnił również w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym zdaniem skarżącego nie ma podstaw do, zawartego w uzasadnieniu wyroku, twierdzenia dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. A.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, mimo że oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., w istocie sprowadzają się do błędnej wykładni prawa materialnego. Jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., opiera się na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ze względu jednak na kluczowe znaczenie kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej zwanej u.g.n.). Stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Skarga kasacyjna opowiada się za wykładnią językową tego przepisu, bez konieczności i zarazem podstaw do nawiązywania do unormowań dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie podlega interpretacji. Pogląd ten nie może być zaakceptowany, gdyż art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, wbrew skardze kasacyjnej, przytoczony przepis musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, czy stanowił realizację celu wywłaszczenia i niezależnie od tego przez kogo został dokonany (T. Woś – "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s.332, i przykładowo w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 303/11 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Dokonując bowiem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., stwierdzić należy że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie natomiast prezentowanej w powołanym wyżej orzeczeniu wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć również wypada, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki prokonstytucyjna wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. jest dominująca w judykaturze. Stanowisko takie zostało wyrażone m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12 i z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13) – jak wyżej wspomniano - wykładnię tę w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. W tym kontekście ma rację WSA stojąc na stanowisku, że art. 140 ust. 4 u.g.n. może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Reasumując, stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., przez błędne uznanie, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i nie przeprowadził w sposób staranny i szczegółowy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz niewłaściwie uzasadnił wydaną decyzję administracyjną. Wskazać należy przede wszystkim, iż konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. było właśnie naruszenie tych przepisów i wadliwa ocena znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego przez organ odwoławczy. Ponadto Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się przez Wojewodę w decyzji wydanej w drugiej instancji do wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania mając na uwadze niejednorodny charakter wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z gruntów stanowiących pastwiska, ale także z lasów, nieużytków oraz innych terenów. Jak wskazał Sąd I instancji znaczną część odszkodowania stanowiła wartość drzewostanu znajdującego się na gruntach leśnych. Wojewoda zaś skoncentrował się w sposób nieuprawniony, z naruszeniem wymienionych przepisów jedynie na badaniu zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z wymogami wynikającymi z art. 140 ust. 4 u.g.n., uznając, że rzeczoznawca majątkowy winien określić wzrost lub zmniejszenie się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu (także niezgodnie z celem wywłaszczenia), podczas gdy przedmiotem analizy być powinno to, czy podlegające zwrotowi odszkodowanie należy ustalić w wysokości sprowadzającej się do prostego arytmetycznego przeliczenia wypłaconego odszkodowania na metr kwadratowy powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy zwrotowi podlega jedynie jej część, zaś charakter nieruchomości był w istocie niejednorodny. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.