I OSK 18/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 61/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 61/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdu, orzekając o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów o numerach rejestracyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz o uznaniu uprawnienia P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do zwrotu części opłat za wydane karty pojazdów o wskazanych numerach rejestracyjnych w łącznej kwocie 27 625,00 (dwadzieścia siedem tysięcy sześćset dwadzieścia pięć) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o zwrot łącznej kwoty 30 400,00 zł za wydanie 68 kart pojazdów dla pojazdów o ww. numerach rejestracyjnych. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca Spółka wskazała, że opłaty za wydanie kart pojazdu dla wyszczególnionych pojazdów, zostały uiszczone w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 wskazując na jego sprzeczność z ustawą. Podniosła przy tym, iż podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną i naruszało art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. W konsekwencji Spółka stwierdziła, iż organ pobrał opłaty bez stosownej podstawy prawnej. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta G. stwierdził brak podstaw do zwrotu na rzecz Spółki kwoty 30 400,00 zł wskazując, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 określił skutki na przyszłość i nie może być zdaniem organu podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć. Zaś opłata związana z rejestracją pojazdu została pobrana w granicach i na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Odmawiając stronie zwrotu żądanej przez nią określonej kwoty pieniędzy, organ powołał się również na treść przepisu art. 118 Kodeksu cywilnego, to jest na przedawnienie roszczenia spółki, spełnienia określonego świadczenia przez organ administracji wynikające z prowadzenia przez tę spółkę działalności gospodarczej. P. Sp. z o.o. w W. pismem z dnia [...] października 2014 r. wezwała organ w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w łącznej kwocie 30 400,00 zł uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta G. za wydanie 68 kart pojazdu. Spółka wskazała ponownie na to, iż organ pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu działał na podstawie niekonstytucyjnego i sprzecznego z ustawą przepisu. Następnie P. Sp. z o.o. w W. wniosła skargi do Sądu na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2014 r. domagając się jej uchylenia i uznania obowiązku Prezydenta Miasta G. dokonania na jej rzecz zwrotu nienależnie zapłaconej przez skarżącą i pobranej przez organ kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty od każdej wydanej karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postanowieniami z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 88/15, III SA/Gd 89/15 i III SA/Gd 107/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowania w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdu o nr rej. [...],[...] i [...] z uwagi na cofnięcie skarg w tych sprawach. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 61/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. niniejszą sprawę ze sprawami o sygn. akt III SA/Gd 62/15 – do III SA/Gd 87/15 i od III SA/Gd 90/15 – do III SA/Gd 106/15 i od III SA/Gd 108/15 do III SA/Gd 128/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopatrzył się naruszenia prawa i wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 786/14 uwzględnił ją. Sąd uznał, iż opłata pobrana w oparciu o rozporządzenie z 2003r. stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży więc obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części. Za zasadne w konsekwencji Sąd I instancji uznał zarzuty skargi. Na powyższy wyrok Prezydent Miasta G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnioskując o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Skargę oparto na zarzucie: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta G. w zakresie odmowy zwrotu części opłat za wydane karty pojazdów o numerach rejestracyjnych wymienionych w punkcie l zaskarżonego wyroku w łącznej kwocie 27.625,00 zł, pomimo podniesionego zarzutu przedawnienia tych należności i jednoczesnego braku kognicji sądu administracyjnego co do rozstrzygania w przedmiocie zasadności tego zarzutu opartego o przepisy prawa cywilnego; b. naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie uprawnienia P. sp. z o.o. do zwrotu części opłat za wydane karty pojazdów o numerach rejestracyjnych wymienionych w punkcie l zaskarżonego wyroku w łącznej kwocie 27.625,00 zł, pomimo podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu przedawnienia tych należności i jednoczesnego braku kognicji sądu administracyjnego co do rozstrzygania w przedmiocie zasadności tego zarzutu opartego o przepisy prawa cywilnego; c. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione uznanie czynności Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdu, będącej czynnością z zakresu prawa cywilnego, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi pomimo podniesionego zarzutu przedawnienia należności, który jako taki musiał skutkować odmową zapłaty części opłat za wydane na rzecz P. sp. z o.o. karty pojazdu i ewentualnym umożliwieniem oceny skuteczności tego zarzutu sądowi powszechnemu (cywilnemu), a wobec którego nie było zasadne uwzględnienie skargi, tj. uznawanie generalnego i abstrakcyjnego uprawnienia P. sp. z o.o. do żądania zwrotu części poniesionych opłat; 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego: a. art. 118 kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego w zakresie oceny zastosowania przez organ administracji przepisów prawa cywilnego, że organ administracji nieskutecznie podniósł zarzut przedawnienia; b. przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny, którego rolą jest kontrola legalności działania organu administracji, może w miejsce organu administracji odmówić zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa i na tej podstawie uwzględnić skargą, uznając działalnie organu administracji za niezgodne z prawem; c. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r. Na wstępie skarżący kasacyjnie wskazał, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania organów administracji. Sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania o zasadności zarzutów podniesionych przez organ na gruncie przepisów prawa cywilnego. Organ bowiem odmawiając zapłaty żądanej przez Spółkę kwoty nie stosował żadnych przepisów prawa administracyjnego, zarówno materialnego, jak i procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną potraktował pismo Spółki z dnia [...] czerwca 2014 r., podobnie jak inne tego rodzaju pisma w analogicznych sprawach, jako wezwanie do zapłaty o charakterze ściśle cywilnoprawnym. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu przez organ przepisów prawa administracyjnego. Jednocześnie sąd l instancji w sposób nieuprawniony i dokonując błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego wskazał, że odniesienie się do konkretnego zarzutu przedawnienia należy wprawdzie do rozpatrującego sprawę sądu cywilnego, ale powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 67/11, w której stwierdzono, że roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym sąd l instancji, pomimo braku kognicji w tym zakresie, niejako obalił w uzasadnieniu swojego wyroku podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut przedawnienia. Przekroczył tym samym swoje uprawnienia i naruszył wskazane powyżej przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazuje w tym miejscu, że zarzut przedawnienia odnosił się nie tylko do terminu trzyletniego, ale również ogólnego, dziesięcioletniego terminu przedawnienia, a poza tym powinien on być badany odrębnie w odniesieniu do każdego rejestrowanego przez P. sp. z o.o. pojazdu. Co więcej, w każdej z tych spraw konieczne byłoby również zbadanie kraju pochodzenia każdego z pojazdów, albowiem tylko w przypadku ich pochodzenia z krajów Unii Europejskiej możliwe byłoby zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04. Dopiero tak przeprowadzona dogłębna analiza każdej ze spraw, do czego sąd l instancji w ogóle nie posiada kognicji, albowiem jest to analiza oparta o przepisy prawa cywilnego, mogłaby doprowadzić do konkluzji w postaci zasadności, bądź też braku zasadności roszczenia P. sp. z o.o. wobec Gminy Miasta G. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że pomimo dopuszczenia drogi sądowoadministracyjnej w sprawach zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydane karty pojazdu, sądy administracyjne nie mogą nie zauważać, czy też pomijać zgłaszanych przez organy administracji zarzutów składanych na gruncie prawa cywilnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w takich przypadkach skargi powinny być oddalane z uwagi na istniejący spór na gruncie prawa cywilnego, który może być oceniony i zbadany jedynie przed sądem powszechnym. Skargi w przedmiotowych sprawach mogłyby być uwzględniane jedynie w sytuacjach braku sporu na gruncie prawa cywilnego i odmowy zapłaty wynikającej z przekonania organu administracji o prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa administracyjnego w dacie pobrania opłat za wydanie kart pojazdu. Uwzględnianie bowiem skarg na czynności organów rejestrujących w momencie podniesienia przez ten organ zarzutów z zakresu prawa cywilnego i uznawanie generalnego i abstrakcyjnego uprawnienia skarżących do żądania zwrotu części poniesionych opłat jest zawieszone w próżni i nie przyczynia się do rozstrzygania spraw na gruncie prawa cywilnego. Tym samym Sąd l instancji, uznając generalne i abstrakcyjne uprawnienie P. sp. z o.o. do żądania zwrotu części poniesionych opłat w kwocie 27.625,00 zł w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przekraczając granicę kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd l instancji nieprawidłowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie ograny władzy, w tym sądy, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. W szczególności zdaniem skarżącego, jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy i organy administracji są związane wyznaczonym terminem odroczenia i do tego czasu zakwestionowany przepis - mimo swojej niekonstytucyjności- obowiązuje i może (a nawet musi) być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć, a działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę nie są bezprawne. Niezależnie bowiem od przyjętego w orzecznictwie uprawnienia sądów administracyjnych do odmowy stosowania przepisów rangi podustawowej, uznanych za niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, ale co do których utrata mocy obowiązującej została odroczona, kluczowe pozostaje w niniejszej sprawie, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania organu administracji. Organowi administracji z kolei, nawet uznając uprawnienie sądów do niestosowania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów, z pewnością takie uprawnienie do odmowy stosowania przepisów prawa nie przysługuje. Organ podkreślił, że jego rolą nie jest w żadnym razie dokonywanie oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją i samodzielne kwestionowanie ich ważności. Jego rolą, jako organu rejestrującego pojazd, według określonych zasad, do których należy m.in. uzależnienie wydania karty pojazdu od uiszczenia opłaty, jest jedynie pobranie od strony opłaty za wydanie karty pojazdu w takiej wysokości, jaka w danym momencie wynika z przepisów wykonawczych do ustawy. Nie jest władny do rozstrzygania, czy obowiązujące w tym zakresie akty wykonawcze są zgodne z Konstytucją, jak również nawet do odmowy stosowania przepisów prawa w przypadku ich sprzeczności z Konstytucją. Skargę kasacyjną zakończono stwierdzeniem, iż organ działał zgodnie z obowiązującym prawem w dacie pobrania opłat za wydane na rzecz P. sp. z o.o. karty pojazdu, a jednocześnie w dacie wezwania do zapłaty brak było przepisów prawa administracyjnego, które organ mógłby zastosować w następstwie wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zostały wprowadzone procedury administracyjne określające zwrot nadpłat z tytułu opłat za wydanie karty pojazdu. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd l instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., gdyż mają one charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów obowiązującego prawa lub takie okoliczności faktyczne, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie ich stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu lub czynności organu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że "istnienie" lub "nieistnienie" uprawnienia do ochrony praw, wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Jeżeli żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.) - zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1963/10. W orzecznictwie wskazuje się, że "z art. 77 ust. 3 p.r.d. wynika wprost obowiązek uiszczenia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdów. Podstawę wyrokowania w przypadku odmowy zwrotu należności stanowi przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., przewidujący w przypadku uwzględnienia skargi uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności. Sąd administracyjny powinien uchylić akt starosty odmawiający zwrotu nadpłaty." (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 818/12) Zawarte w § 1 i 2 art. 146 p.p.s.a. przepisy stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 9 czerwca 2011, sygn. akt I OSK 254/11). Dodać należy, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art.118 k.c. Przepis ten odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń na gruncie prawa cywilnego. Zarzutem przedawnienia na podstawie tego przepisu może więc zobowiązany zasłaniać się wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Zasadnie Sąd i instancji stwierdził przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie - do opłaty z tytułu wydania karty pojazdu. Wydanie karty pojazdu i związana z tym opłata mają charakter publicznoprawny. Sama opłata jest więc daniną publiczną. W konsekwencji zwrot nienależnie pobranej przez organ administracyjny opłaty z tego tytułu ma także charakter publicznoprawny. Na gruncie prawa administracyjnego przyjmuje się, że ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Tym samym możliwość przedawnienia roszczeń w prawie administracyjnym musi być wyraźnie przewidziana przez prawo i nie mają tu zastosowania ogólne zasady przedawnienia wynikające z art.118 k.c. (chyba że w przypadku wyraźnego odesłania do przepisów k.c). Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.178 ust. 1 Konstytucji RP. Otóż wskazać należy, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Zatem domniemanie konstytucyjności wskazanego przepisu zostało zakwestionowane przez powołany do tego organ. Wprawdzie zakwestionowany przepis utracił moc obowiązywania z dniem 1 maja 2006r., to jednak okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tego przepisu z regulacjami Konstytucji uzasadnia uznanie, że pobieranie opłat we wskazanej w tym rozporządzeniu wysokości nie było prawidłowe. Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanego przepisu może budzić wątpliwości co do skutków tego wyroku, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego przychyla się Sąd w tym składzie, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (tak np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III AUa 1174/13, opub. w LEX nr 1416154). Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt I FSK 2075/08; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1145/11) Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, przyjął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast.). Byłoby przy tym zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu. Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Skoro zatem pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to zasadnie zobowiązany, od którego taką zawyżoną opłatę pobrano, może ten fakt zakwestionować i zażądać zwrotu nadpłaconej części opłaty. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP) pobranie daniny publicznej, a taką jest opłata za wydanie karty pojazdu, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (co zostało w sposób jednoznaczny stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny), a więc w zasadzie bez podstawy prawnej. Zgodnie z kardynalną zasadą konstytucyjną zawartą w art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro przepis stanowiący podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.