II SA/Ol 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. Starosta "[...]" odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz "[...]" Spółki z o. o. w "[...]", zwanej dalej "Spółką", za położoną w "[...]" działkę nr "[...]". Organ pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta "[...]" - na wniosek Spółki - zatwierdził podział działki nr "[...]", w skutek czego została m.in. wydzielona przedmiotowa działka, przeznaczana pod ulicę dojazdową. Starosta wywiódł, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tylko działki wydzielone pod drogi publiczne i na poszerzenie istniejących dróg publicznych przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Podkreślił ponadto, że w księdze wieczystej jako właściciel działki nadal ujawniona jest Spółką, wobec czego nie przysługuje jej odszkodowanie. Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 20 września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości przebiegu drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Z uwagi na powyższe art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie było podstaw do przyznania odszkodowania. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1321/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję z dnia 20 września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania od organu. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Zaznaczył, że nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym, gdyż może ona zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Wskazanie kategorii dróg w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się z ustaleniem podmiotu publicznego, który ma stać się właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Z tego względu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno określać się na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Sąd zaznaczył, że ze względu na dokonane w ustawie o drogach publicznych rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych), reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne. Wyjaśnił, że w powołanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Dodał, że dla prawidłowej wykładni wskazanych przepisów wytyczną winien być wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim określić charakter przedmiotowej drogi, czyli wyjaśnić czy w oparciu o przywołane wyżej kryteria przedmiotowa działka, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, stanowi drogę publiczną. Sąd podkreślił, że organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do interpretacji zapisów planu miejscowego, lecz winien ustalić czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Sądu zaznaczył ponadto, że organ winien wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka. Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. Starosta "[...]" ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki za przedmiotową działkę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działka ta została wydzielona jako droga dojazdowa, która zgodnie z postanowieniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między ulicami "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 19 czerwca 1998 r., która ma zapewnić obsługę pojedynczych obiektów. Wskazał, że będzie ona służyła ograniczonej liczbie osób- właścicielom nieruchomości, z której została wydzielona. Dodał, że Spółka nadal jest ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel tej działki. Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, że Starosta oparł się wyłącznie o ustalenia planu miejscowego i nie zbadał charakteru powstałej drogi. W konsekwencji nie wykazał, że sporna działka nie może stanowić drogi publicznej. Starosta "[...]" decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową drogę, było ustanowienie służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr "[...]", na działce nr "[...]" na rzecz działek "[...]". W ocenie organu powyższe wykluczyło możliwość uznania tej działki za drogę publiczną. Podkreślił, że każdorazowe przeniesienie własności wydzielonych działek uwarunkowane zostało koniecznością ustanowienia na działce nr "[...]" służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr "[...]". Przypomniał, że drogi publiczne są wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Nieruchomości drogowe nie mogą być ponadto obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, a osoby te nie mogą tymi nieruchomościami władać. Podniósł ponadto, że wydzielona działka, jako ulica dojazdowa, jest w ograniczony sposób połączona z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób. Atrybutami drogi publicznej są zaś powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Starosta zaznaczył również, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka wydzielona została w liniach rozgraniczających o szerokości 9,0 m, a tym samym nie spełnia wymagań określonych w przepisach rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przewidujących szerokość drogi nie mniejszą niż 10 m. Powtórzył ponadto, że w księdze wieczystej jako właściciele działki jest nadal wpisana spółka. Stwierdził, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie statusu działki nr "[...]" stanowi punkt wyjścia do rozważań czy Spółce należy się odszkodowanie. Przewidziane w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nadanie zaś kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się ustalać na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewoda zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK/996/12, stwierdził, że nawet okoliczność, że działki wydzielone w decyzji podziałowej pod drogi, zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nazwane drogami dojazdowymi lub lokalnymi nie przesądza o tym, że drogi te nie są publicznymi. Wystarczy bowiem, że drogi te będą ujęte w planie miejscowym. Wskazał też, że w wyroku wydanym 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że o kwalifikacji drogi jako publicznej lub wewnętrznej przesądza sposób w jaki faktycznie jest ona wykorzystywana. Wobec tego nie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenie prywatnej nieruchomości pod drogę spełniającą kryteria drogi publicznej musi skutkować przyznaniem, jej dotychczasowemu właścicielowi, stosownej rekompensaty. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że stan księgi wieczystej może nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, gdyż przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z dniem, w którym decyzja o podziale nieruchomości staje się ostateczna, a wpis w księdze wieczystej następuje później. Wojewoda ocenił, że Starosta "[...]" wydał decyzję w oparciu o dowody, które nie wskazują, że działka nr "[...]" nie posiada charakteru drogi publicznej. W aktach sprawy znajduje się, co prawda, pismo z 10 maja 2012 r., w którym Burmistrz "[...]" podkreślił, że działka ta przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę dojazdową, do użytku dwóch przedsiębiorstw: "[...]", lecz w sprawie nie wyjaśniono, dlaczego w przyszłości przedmiotowa droga nie będzie mogła stanowić drogi publicznej przeznaczonej do obsługi wielu użytkowników. Wojewoda podkreślił, że nieruchomości sąsiadujące z działką nr "[...]" stanowią tereny przeznaczone w tym samym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną. Starosta "[...]" decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. odmówił ustalenia Spółce odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 7 marca 2014 r. oględzin przedmiotowej działki i całego ciągu komunikacyjnego drogi dojazdowej, tj. działki "[...]" ustalono, że nie stanowi ona urządzonej drogi i brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną – ul. "[...]". Na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się bowiem urządzenia techniczne, takie jak słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki i drzewo. Organ zaznaczył, że według oświadczenia przedstawiciela Urzędu Miasta i Gminy "[...]" przedmiotowa działka służy wyłącznie właścicielom działek przyległych i nie jest dostępna ogółowi mieszkańców. Stwierdził, że działka ta jako ulica dojazdowa ma ograniczone połączenia z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co wynika z oględzin i mapy ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że do dróg publicznych nie zalicza się dróg, z których korzystać będzie stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych. Starosta powołał ponadto wyjaśnienia Burmistrza "[...]" zawarte w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r., dotyczące treści umowy nabycia prawa własności m.in. działki nr "[...]" przez poprzednika prawnego "[...]" Spółki z o.o. - "[...]" Spółkę z o.o. Wskazał, że nabywca zobowiązany został do wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej (m.in. dróg i chodników) i miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. "[...]", do których dojazd uniemożliwiła sprzedaż działek nr "[...]" , a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy "[...]". Spółka i jej następcy prawni nie wywiązali się z tych zobowiązań. Zdaniem Burmistrza, gdyby na terenie przedmiotowej działki zamierzono urządzić drogę publiczną to działka zostałaby wydzielona przed sprzedażą, w planie zagospodarowania przestrzennego ustalono by szerokość drogi w liniach rozgraniczeniowych nie mniejszą niż 10 m, a w planach inwestycyjnych zapewniono by środki na budowę drogi i wpisano drogę do wykazu dróg gminnych. Starosta powtórzył ponadto argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia 14 listopada 2013 r. W złożonym odwołaniu Spółka podniosła, że przedmiotowa działka została wydzielona na jej wniosek decyzją Burmistrza Miasta "[...]" z dnia 1 sierpnia 2011 r. z nieruchomości nr "[...]" zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie miejscowym pod drogę. Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Spółka wezwała Burmistrza Miasta "[...]" do przystąpienia do negocjacji w sprawie ustalenia ceny za tę nieruchomość, gdyż na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła ona na własność gminy. Burmistrz uznał, że w planie miejscowym działka została przeznaczona pod ulicę dojazdową, co wyłącza możliwość zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec takiego stanu rzeczy Spółka w dniu 20 kwietnia 2012 r. skierowała podanie do Starosty "[...]" o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ ten, mimo związania wydanym w sprawie wyrokiem, odmawia jednak ustalenia odszkodowania. Spółka zarzuciła, że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż uzasadnienie sprowadza się do opisu stanu faktycznego i przywołania zebranych w sprawie dowodów bez wyjaśnienia ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz do powtórzenia opinii wyrażonych w uchylonych uprzednio decyzjach. Zarzuciła, że pomimo iż sprawa była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji po raz czwarty, nie wyjaśnił on, dlaczego przedmiotowa działka nie może być uznana za ogólnodostępną. Starosta pominął ustalenia miejscowego planu, w którym droga ta jest połączona z ul. "[...]" i fakt, że sąsiednie działki należą do różnych osób. Spółka podniosła też, że wobec ustaleń planu miejscowego poza jej dyspozycją pozostał sposób przeprowadzenia podziału i przeznaczenie działki nr "[...]", co jednak organ pierwszej instancji pominął. Spółka zaznaczyła ponadto, że sprzedaż działki nastąpiła przed uchwaleniem planu, a rozporządzenie, do którego wymogów miała być dostosowana szerokość drogi, weszło w życie ponad pół roku później. Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji własnej z dnia 29 stycznia 2014 r. dotyczącą ustalenia statusu drogi powstałej w wyniku podziału działki. Stwierdził jednocześnie, że NSA w wyroku z dnia 10 wrześnią 2014 r., sygn. akt I OSK 2229/13, zawarł odmienny pogląd. Wojewoda stwierdził, że w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego między ulicami "[...]", działkę nr "[...]" oznaczono jako ulicę dojazdową zapewniającą obsługę pojedynczych obiektów ("[...]"). Podkreślił, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, na której podstawie doszło do wydzielenia działki. Z decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 1 sierpnia 2011 r. wynikało zaś, że działka nr "[...]" przeznaczona jest pod drogę dojazdową z zapewnionym dostępem do drogi publicznej gminnej. Podstawę prawną orzeczenia Burmistrza stanowił art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozstrzygnięciu tym Burmistrz "[...]" zawarł warunek ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej na działce nr "[...]", na działce nr "[...]", na rzecz działek nr "[...]". Wnioskodawca nie odwołał się od tej decyzji. W takiej sytuacji uznać należy, że powstała w wyniku podziału droga, nie posiada charakteru drogi publicznej i nie przysługuje za nią odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3. Organ odwoławczy powtórzył ponadto, że stan księgi wieczystej może nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. W złożonej skardze Spółka zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda zmienił dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko, naruszając zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Stwierdziła, że powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA nie koresponduje z okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Zarzuciła, że Wojewoda nie uzasadnił przyjętego stanowiska, że ulica dojazdowa nie może być drogą publiczną. Podniosła, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka została przeznaczona pod ulicę dojazdową. Skarżąca zauważyła, że pojęcie drogi dojazdowej wiąże się ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, pojęcie drogi publicznej natomiast wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności drogi i nie oznacza, że droga dojazdowa nie może być drogą publiczną, np. gminną, a może być wyłącznie drogą wewnętrzną. Wskazała, że zgodnie z przepisami powoływanego wyżej rozporządzenia drogi gminne oznacza się symbolami: Z - zbiorcze, L-lokalne i D- dojazdowe, tak, jak została oznaczona w planie miejscowym przedmiotowa droga. Skarżąca stwierdziła, że zaliczenie danej drogi do konkretnej kategorii dróg godnie z ustawą o drogach publicznych nie odbywa się na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też wydania decyzji podziałowej. Określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero, gdy droga ta spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe, co następuje dopiero po wybudowaniu drogi. Skarżąca stwierdziła, że sporna droga jest droga o znaczeniu lokalnym, mającą służyć nieograniczonej liczbie użytkowników. Zakwestionowała ponadto prawidłowość stanowiska Wojewody, że wynikający z decyzji podziałowej obowiązek obciążenia działki nr "[...]" służebnością dojścia i dojazdu do drogi publicznej dyskwalifikuje tę działkę jako działkę przeznaczoną pod drogę publiczną. Stwierdziła, że w sytuacji gdy działka ta stała się w dniu wydania decyzji podziałowej drogą publiczną odpadł obowiązek ustanowienia służebności dojścia i dojazdu na rzecz działek nr "[...]", gdyż mają one bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1321/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania od organu. W powołanym wyroku Sąd wyjaśnił, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno określać się na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd stwierdził też, że w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Dodał, że dla prawidłowej wykładni wskazanych przepisów wytyczną winien być wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim określić charakter przedmiotowej drogi, czyli wyjaśnić czy w oparciu o przywołane wyżej kryteria przedmiotowa działka, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, stanowi drogę publiczną. Sąd podkreślił ponadto, że organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do interpretacji zapisów planu miejscowego, lecz winien ustalić czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków), uwzględniając przy tym funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka. Wobec powyższego, w efekcie wydanego wyroku ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie miało obejmować kwestie związane ze sposobem wykorzystywania przedmiotowej działki, stanowiącej część drogi, szczegółowo wyjaśnione w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejsza sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1321/12, organy obu instancji całkowicie zignorowały zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. Organ pierwszej instancji za przesądzającą o braku zasadności wniosku skarżącej Spółki uznał treść decyzji podziałowej. Przyjął bowiem, że uzależnienie przez Burmistrza "[...]" w decyzji z dnia 1 sierpnia 2011 r. dokonania podziału działki nr "[...]" od ustanowienia na tej działce służebności drogowej na rzecz właścicieli działek nr "[...]", wykluczyło możliwość uznania spornej nieruchomości za drogę publiczną. Nie można ponadto uznać za realizację wskazań co do dalszego postępowania przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr "[...]". W protokole z oględzin z dnia 21 marca 2014 r. podano, że sporna działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. "[...]". Opisano ponadto, że na granicy działki i ul. "[...]" znajdują się: barierka, latarnia i studzienka kanalizacyjna. Z treści tego protokołu wynika, że ograniczono się do oględzin przedmiotowej działki, natomiast z zaleceń Sądu wynikała konieczność oceny sposobu użytkowania całego ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie miejscowym symbolem ""[...]"". Braku ustaleń w tym zakresie nie niweluje lakoniczne stwierdzenie Starosty, że działka nr "[...]" "w ograniczony sposób" jest połączona z siecią dróg publicznych i nie może być eksploatowana przez nieograniczoną liczbę osób, co ma wynikać z opisanych wyżej oględzin i z treści mapy z ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł powyższego naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., ale także w zaskarżonej decyzji wyraził stanowisko sprzeczne z oceną prawną zawartą w zapadłym w tej sprawie wyroku Sądu. Wojewoda uznał, że o charakterze drogi przesądza wyłącznie treść decyzji podziałowej, na podstawie której wydzielono działkę pod drogę, a nie faktyczny sposób korzystania z tej drogi. Organ ten poddał ocenie jedynie treść decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 1 sierpnia 2011 r. Całkowicie natomiast pominął w rozważaniach kwestię czy przedmiotowa działka stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, czy też jest to droga przeznaczona do wyłącznego użytku właścicieli np. zamkniętego osiedla lub konkretnej nieruchomości. Przypomnieć należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, którego treść Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. nakazał uwzględnić przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Trybunał stwierdził, że istotne w takim przypadku jest czy wydzielone drogi są połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma zatem nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. i nie uzasadniły przyczyn dokonania odmiennej oceny prawnej. Poza naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku powyższych naruszeń organy obu instancji pominęły podnoszony w toku postępowania administracyjnego przez Spółkę fakt, że działki sąsiadujące ze sporną drogą stanowią własność osób trzecich. Ponadto nie odniosły się do okoliczności, że droga oznaczona w planie miejscowym ""[...]"", której fragmentem jest działka nr "[...]", biegnie m.in. pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 2MN, 5MZ, 6MZ, to jest terenami istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej (2MZ), terenami projektowanej zabudowy mieszkaniowej zwartej (5MZ) i terenem zabudowy jednorodzinnej parterowej, wolnostojącej (6MZ). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zrealizuje wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1321/12, a zajęte w sprawie stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.