I OZ 544/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Starosty N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 1/15 z wniosku Z.K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Staroście N. za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie postanawia: oddalić zażalenie. W piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. Z.K. zawarła wniosek o wymierzenie Staroście N. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 21 listopada 2014 r. do Starosty N. wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo ciążących na nim obowiązków Starosta N. nie przekazał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dlatego też przedmiotowy wniosek jest zasadny. W dniu 4 lutego 2015 r. (data stempla pocztowego) Starosta N. nadesłał akta sprawy wraz ze skargą Z.K. W odpowiedzi na wniosek organ podał, że w dniu 27 listopada 2014 r. zwrócił się do wnioskodawczyni z wyjaśnieniem, że nie odmawia jej udzielenia informacji publicznej i niezwłocznie po przesłaniu przez nią opłaty taka informacja zostanie udzielona. Oprócz tego organ poinformował Z.K., że skarga złożona do WSA w Krakowie nie ma w tym momencie prawnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 marca 2015 r. o sygn. akt II SO/Kr 1/15 wymierzył Staroście N. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych oraz zasądził od Starosty N. na rzecz Z.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z nadesłanych w dniu 4 lutego 2015 r. akt administracyjnych bezspornie wynika, że Z.K. w dniu 21 listopada 2014 r. (data prezentaty organu) wniosła za pośrednictwem Starosty N. skargę do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłe postępowanie tego organu. Bezwzględnym obowiązkiem organu było w tym przypadku przesłanie niniejszej skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego, a nie wysyłanie do Z.K. kolejnych pism. Organ nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności wniesionej skargi. Jak wskazał Sąd, zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wyłączną przesłanką materialnoprawną takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie ustawowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Wprawdzie skargi nie ma jeszcze w tym momencie w sądzie, ale z tym faktem należy wiązać określone skutki prawne. Wniesienie skargi nakłada na organ administracyjny obowiązek udzielenia odpowiedzi oraz przesłania do sądu akt sprawy, a ponadto uprawnia organ do dokonania autokontroli zaskarżonego aktu lub czynności. WSA zaznaczył, że akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarga Z. K. na bezczynność Starosty N. wpłynęła do organu w dniu 21 listopada 2014 r. i nie została przekazana do sądu przez organ. Powyższa okoliczność uzasadniała zdaniem Sądu stwierdzenie, że wniosek skarżącej zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie bezsporne jest, iż Starosta N. zobowiązany była do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni, określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA wskazał, iż skoro skarga została złożona w organie w dniu 21 listopada 2014 r., której to okoliczności organ nie kwestionuje, to termin do jej przekazania do Sądu upływał w dniu 8 grudnia 2014 r. Za bezsporną przyznał także okoliczność, iż obowiązku w zakresie przekazania skargi do Sądu organ nie wykonał w terminie. Akta sprawy wraz ze skargą zostały nadesłane do sądu w dniu 4 lutego 2015 r. Ustalając wysokość grzywny sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W tych warunkach, biorąc pod uwagę – z jednej strony – sam fakt niewypełnienia przez organ powinności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w 15-dniowym terminie, przewidzianym w przepisie szczególnym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mającym zastosowanie w sprawie, jak również przyczyny jego niedotrzymania oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do WSA, natomiast z drugiej strony - okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do Sądu pierwszej instancji, w związku z czym grzywna nie ma w przedmiotowej sprawie charakteru dyscyplinującego, ale wyłącznie represyjno-prewencyjny, zdaniem WSA uzasadnione było wymierzenie grzywny w kwocie 200 zł. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił zarówno przyczyny nieprzekazania skargi, jak również okres przekroczenia ustawowego terminu, oraz fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta Nowotarski. Jak wyjaśnił, organ sądził, że wniesiona skarga jest przedwczesna. Zaznaczył także, że działania organu były niezwłoczne, a żądana informacja publiczna została Z.K. udostępniona. W odpowiedzi na żalenie Z.K. wniosła o oddalenie zażalenia jako bezzasadnego. Jej zdaniem organ celowo stara się doprowadzić do nieudostępnienia jej żądanej informacji publicznej, zaś otrzymaną dotychczas określiła jako "makulaturę". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331). Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Zaznaczenia wymaga, że organ – do którego została wniesiona skarga – nie może uzależniać jej przekazania sądowi administracyjnemu od tego, czy jest ona prawidłowa materialnie lub formalnie. Ocena w tym zakresie należy bowiem do sądu. Organ może jedynie w tym czasie – gdy uzna skargę za zasadną – skorzystać z kompetencji autokontrolnej, określonej w art. 54 § 1 p.p.s.a. Poza tym jego rola sprowadza się jedynie do pośrednictwa w przekazaniu akt sądowi administracyjnemu. Wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywna ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy wynika, że Z.K. w dniu 21 listopada 2014 r. (data prezentaty organu) wniosła za pośrednictwem Starosty N. skargę do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłe postępowanie tego organu. Bezwzględnym obowiązkiem organu było w tym przypadku przesłanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego. Jak wspomniano, organ nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności wniesionej skargi. Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) Starosta Nowotarski zobowiązany była do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni. WSA wskazał, iż skoro skarga została złożona w organie w dniu 21 listopada 2014 r., której to okoliczności organ nie kwestionuje, to termin do jej przekazania do tego Sądu upływał w dniu 8 grudnia 2014 r. Jak wynika zaś z ustaleń sądu, obowiązku w zakresie przekazania skargi do Sądu organ nie wykonał w terminie. Akta sprawy wraz ze skargą zostały nadesłane do WSA w Krakowie dopiero w dniu 4 lutego 2015 r., a zatem blisko dwa miesiące po upływie ustawowego terminu. Sam ten fakt dawał podstawę WSA w Krakowie do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia grzywny. Okoliczności wskazane w zażaleniu m.in. wadliwej interpretacji prawa przez organ czy przekazania przez niego informacji publicznej wnioskodawczyni (co ona skądinąd kwestionuje) pozostawały zatem bez znaczenia dla zastosowania ww. sankcji, jakkolwiek mogły być uwzględnione przy miarkowaniu wysokości grzywny. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość w kwocie 200 złotych jest zdecydowanie niewielka, proporcjonalna do skali uchybienia przez organ jego obowiązkom przy uwzględnieniu okoliczności sprawy. Realizuje przy swoje cele. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji