II OSK 1906/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2996/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Powiatu G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 9 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2996/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona przez Wojewodę Mazowieckiego uchwała Rady Powiatu G. z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. została wydana z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Mazowiecki w skardze z dnia 23 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów: art. 121 ust. 3, art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) i § 6 ust. 1 i 3 pkt 5 i pkt 7 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 poz. 1509). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 121 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. ustawy o działalności leczniczej oraz § 3, § 4, ust. 6, § 6 ust. 2 i § 16 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych. Na podstawie przedmiotowej uchwały Rada Powiatu G. zarządziła kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w G. (w § 1), zatwierdziła program kontroli (w § 2) oraz udzieliła upoważnienia do kontroli radnym: N. T. W., P. O. oraz A. J. Z. (w § 3). Z treści uchwały wynika, że kontroli mieli dokonać wskazani w treści uchwały radni (na co dzień wchodzący w skład Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu) jako zespół kontrolny, a nie Komisja Rewizyjna Rady Powiatu G. Organ podniósł, ze pomimo, iż przepisy art. 121-122 powołanej ustawy nie wskazują, który organ podmiotu tworzącego może prowadzić kontrolę sp zoz w trybie i na podstawie tej ustawy, to nie można założyć, że ustawodawca pozostawił dowolność w wykonaniu kompetencji kontrolnych określanych w w/w przepisach przez obydwa organy organu tworzącego (organ uchwałodawczy i wykonawczy), w szczególności, że mogłoby to doprowadzić do sporu kompetencyjnego, powielania uprawnień kontrolnych, a nawet faktycznego paraliżu działalności sp zoz-u. W opinii skarżącego organem podmiotu tworzącego upoważnionym do przeprowadzenia kontroli w trybie ustawy o działalności leczniczej i na podstawie w/w przepisu art. 121 ust. 3 i 4 tejże ustawy jest wyłącznie organ wykonawczy, a przesądza o tym charakter prawoustrojowy regulacji zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz brzmienie kolejnego 5 ustępu art. 121 ustawy. Rada powiatu może przeprowadzić kontrolę w sp zoz na podstawie art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 19 o samorządzie powiatowym poprzez komisję rewizyjna lub inna komisję, a nie zespół kontrolny. Zgodnie z przyjętymi w ustawie o samorządzie powiatowym rozwiązaniami, podmiotami uprawnionymi do sprawowania nadzoru i kontroli nad samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są: organ uchwałodawczy (rada) sprawujący nadzór poprzez odpowiednie komisje rady i organ wykonawczy (zarząd). Uprawnienia kontrolne rady powiatu w stosunku do zarządu starosty oraz powiatowych jednostek organizacyjnych nie są zależne od żadnych innych działań kontrolnych podejmowanych na mocy odrębnych przepisów przez inne organy. Ponadto naruszono art. 122 ustawy, który stanowi, że kontrolę można przeprowadzać wyłącznie na podstawie prawidłowego upoważnienia. Poprzez wystawienie upoważnień niezgodnych z w/w przepisami doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 122 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 3 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia. Ponadto przeprowadzenie kontroli powinno poprzedzać opracowanie programu kontroli, który zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia powinien uwzględniać wyniki wcześniejszych kontroli, czynniki mające wpływ na działalność jednostki kontrolowanej oraz informacje dotyczące działalności jednostki kontrolowanej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. W związku z powyższym należy podkreślić, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, powiat, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w bardzo wielu przepisach wprost na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, albowiem "to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego". W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 ustawy o działalności leczniczej, stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 udl). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego. Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, powiat a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn.. akt VII SA/Wa 836/13 a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zaakceptował. Następnie Sąd stwierdził, że dalej należało określić, który z organów powiatu jest władny do przeprowadzenia kontroli podmiotu leczniczego w oparciu o art. 121 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dokonując ustaleń w tym zakresie należało, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonać wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej uwzględniającej w szczególności samorządowe reguły ustrojowe. Kluczowe w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest określenie charakteru kontroli przeprowadzanej w trybie art. 121 i 122 ustawy o działalności leczniczej a w szczególności konsekwencji takiej kontroli. Zgodnie z ust. 5. art. 121 ww. ustawy " Podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną." Z kolei ust 5 art. 122 mówi, iż " Na podstawie ustaleń kontroli podmiot tworzący albo minister właściwy do spraw zdrowia mogą przedstawić kierownikowi w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości." W kontekście wyżej wskazanych unormowań odnoszących się do kontroli podmiotu leczniczego prowadzonej w oparciu o art. 121 i 122 ustawy 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej należy odnieść się kwestii podmiotu uprawnionego do powoływania i odwoływania kierownika podmiotu. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 189/05, samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi sensu largo gminną jednostkę organizacyjną zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) dysponuje uprawnieniami z zakresu zwierzchnictwa służbowego wobec kierowników takich jednostek organizacyjnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest jednym z zadań wójta wymienionych przez ustawodawcę jako przykładowe ("w szczególności").Stanowisko to zostało szerzej przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/13 a pogląd ten znalazł akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 57/14. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że jedynym podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o art. 121 ustawy o działalności leczniczej jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym ustawodawca w art. 121 ww. ustawy ustanawia podmiot tworzący uprawnionym do prowadzenia kontroli oraz odpowiedzialnym za egzekucję wniosków pokontrolnych. W związku z tym Sąd uznał, że to Zarząd Powiatu jako podmiot mogący w pełni realizować zakres kontroli jest organem podmiotu tworzącego uprawnionym do przeprowadzenia kontroli podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą na podstawie art. 121 ustawy 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. jest Powiat G. działający przez Zarząd a nie Radę Powiatu. Z powyższych względów Sąd rozpatrujący skargę Wojewody Mazowieckiego stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem możliwość taka została w niniejszej sprawie wyłączona w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż od podjęcia zaskarżonej uchwały minął jeden rok. Zaskarżona uchwała nie ma także charakteru aktu prawa miejscowego, do umożliwiałoby stwierdzenie jej nieważności niezależnie od upływu ww. okresu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 121 i 122 ustawy o działalności leczniczej polegającą na uznaniu, że zarząd powiatu jest uprawniony do kontrolowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, 2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że zarząd powiatu jest uprawniony do kontroli sp zoz w oparciu o art. 121 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, 3) naruszenie prawa materialnego art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez orzeczenie w sentencji wyroku, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd doszedł do przekonania o braku kompetencji rady powiatu do podjęcia uchwały, 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku II OSK 1952/14 i zaniechanie dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej uwzględniającej w szczególności samorządowe reguły ustrojowe, 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia, czy uchwała istotnie lub nieistotnie narusza prawo, a co za tym idzie, czy dalej obowiązuje i czy traci moc. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 121 i art. 122 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( tj. Dz. U. z 2013r. poz. 217) zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, a konsekwentnie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udziela podmiot tworzący. Ustawa o działalności leczniczej w art. 2 pkt 6 stanowi, że użyte w ustawie określenia oznaczają : podmiot tworzący – podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Podmiot tworzący to podmiot albo organ. Artykuł 6 ustawy o działalności leczniczej reguluje podmioty, które mają zdolność tworzenia podmiotu leczniczego. Podmiotami tymi są między innymi Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie Skarbu Państwa w art. 6 ust. 1 ustawy, określono, że Skarb Państwa reprezentowany jest przez ministra, centralne organy administracji rządowej albo wojewodę, tworzy i prowadzi podmiot leczniczy. W zakresie regulacji w art. 6 ust.2 tej ustawy stanowiąc, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W wyroku z 27 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1952/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę , że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu powiatowego są wykonywane przez organy powiatu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tj. Dz. U. z 2013r. poz. 595) " Organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu". Według art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym " Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym". Zgodnie z art. 12 ust. 8 pkt 9 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia spółek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym " Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu". Artykuł 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej oraz w związku z regulacją ustawy o samorządzie powiatowym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym jest powiat, który działa przez organ stanowiąco – kontrolny – radę powiatu. Skoro do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie spółek ( art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym), tworzenie jednostek organizacyjnych ( art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym ), to nie ma podstaw do wyprowadzenia, że powiat w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Podmiotem tworzącym jest powiat, który działa przez radę powiatu – organ stanowiący i kontrolny. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania powiatu przez radę powiatu i zarząd powiatu, pozbawiając radę powiatu kompetencji kontroli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Takich podstaw nie daje regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwości odwołania kierownika podmiotu leczniczego. Dalej bowiem idącą konsekwencją prawną jest przyznanie radzie powiatu kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji obsady personalnej podmiotu leczniczego. W sprawie nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/ 12, która dotyczy kwestii reprezentacji gminy a nie podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący i wykonawczy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Środki wobec zaskarżonej uchwały reguluje art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc " Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności". Sąd zatem orzeka o stwierdzeniu wydania uchwały z naruszeniem prawa. Artykuł 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do przepisu szczególnego, który wyłącza stwierdzenie nieważności. Artykuł 82 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 82 ust. 1 tej ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Sąd zastosował środek, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście nie oznacza, że w świetle oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, były do tego podstawy prawne. Tych podstaw nie było, zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.