II OSK 1294/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 148/15 o odrzuceniu skargi E.F. na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca 2004 r., nr XVIII/116/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 148/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę E.F. na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca 2004 r., nr XVIII/116/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn. Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. E.F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca nr XVIII/116/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn, zaskarżając ją w części dotyczącej działek o nr A,B,C,D położonych w Rydzynkach i wnosząc o stwierdzenie, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta niezgodnie z prawem. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 14 października 2014 r. bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tuszynie wniosła o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu do jej złożenia lub oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucając skargę wyjaśnił, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60, do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W myśl powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi zatem trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem już z dniem wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W sytuacji udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia wzywającemu tej odpowiedzi rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a strona może wnieść skargę przed upływem tego terminu. Sąd I instancji zaznaczył, iż w niniejszej sprawie skarżąca wezwała Radę Miejską w Tuszynie do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie. Pierwsze wezwanie datowane jest na dzień 5 maja 2014 r. i wpłynęło do organu w dniu 27 maja 2014 r. Wezwania tego skarżąca dokonała wraz z mężem A.F., działając poprzez pełnomocnika. Co istotne, pełnomocnictwo zostało udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi przez oboje z małżonków. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, zatem już w dniu wniesienia wezwania otworzył się sześćdziesięciodniowy termin do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, który upłynął w dniu 26 lipca 2014 r. E. i A. F. nie wnieśli jednak w tym terminie skargi do sądu administracyjnego. W kolejnym piśmie datowanym na dzień 14 października 2014 r., które wpłynęło do organu 12 listopada 2014 r., E.F., działając przez pełnomocnika profesjonalnego, wezwała Radę Miejską w Tuszynie do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonej uchwale. Sąd I instancji wskazał, że termin wniesienia skargi na uchwalę Rady Miejskiej w Tuszynie nr XVIII/116/04 ekspirował z chwilą upływu sześćdziesięciu dni od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj. wezwania z dnia 5 maja 2014 r. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z powołaniem tych samych zarzutów, było z kolei bezskuteczne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2564/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż skarga wniesiona przez E.F. za pośrednictwem organu w dniu 26 stycznia 2015 r. została zatem złożona po upływie sześćdziesięciu dni od dnia skutecznego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła E.F. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie nr XVIII/116/04 wydanej w dniu 18 czerwca 2004 r., ze względu na mylne założenie, że pełnomocnikiem pani E.F. był adwokat A.K., który w imieniu swojego Mocodawcy - Pana A.F. w dniu 5 maja 2014 r., złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; - art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. błędne przyjęcie, iż sześćdziesięciodniowy termin do zaskarżenia uchwały biegnie od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 maja 2014 r., które to wezwanie zostało wniesione przez męża Mocodawczyni - Pana A.F., działającego za pośrednictwem adwokata A.K., podczas gdy Pani E.F. nie udzieliła w/w adwokatowi pełnomocnictwa. Tym samym przedmiotowy termin winien biec od dnia 14 października 2014 r., w którym Pani E.F., działając przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata J.S., wezwała Radę Miejską w Tuszynie do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonej uchwale. W związku z powyższym Sąd błędnie przyjął, iż skarga wniesiona przez Panią E.F. w dniu 26 stycznia 2015 r. nie została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek. Stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, a Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżącą w sposób prawidłowy. Na wstępie podkreślić trzeba, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa, wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniu wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA 2003/1/2), że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by traktować je inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie jak i orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w pełni zgadza się z orzeczeniem Sądu I instancji, w którym słusznie wskazano, że skoro strona skarżąca dwukrotnie wykorzystała to samo uprawnienie do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, to takie korzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zasługuje na ochronę. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. jako wniesionej z uchybieniem terminu, ponieważ została wniesiona po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia organowi pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który to termin upłynął z dniem 26 lipca 2014 r. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie bezzasadne, bowiem jak wynika z akt administracyjnych adwokat A.K., który w dniu 5 maja 2014 r. złożył pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa działał w imieniu A.F. oraz E.F., co bezsprzecznie wynika z pełnomocnictwa udzielonego z dniu 2 maja 2014 r. przez oboje z małżonków. Potwierdzeniem powyższej okoliczności jest również sam osnowa wniosku, z której wynika, iż wnioskodawcami są E. i A.F. reprezentowani przez ww. pełnomocnika. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.