II SA/Op 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 3 października 2014 r., nr [...], oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego S. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. S. - reprezentowany przez radcę prawnego A. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu) z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Opolu) z dnia 3 października 2014 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał S. S. płatność rolnośrodowiskową (zwaną PRŚ) w pomniejszonej wysokości na rok 2009, tj. w łącznej wysokości 28.568,60 zł. Kwotę tę przyznano z następującego tytułu: 1) KO1b - Międzyplon ozimy - 14.717,40 zł przy stawce 570,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 25,82 ha/rok; 2) PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne – 13.851,20 zł przy stawce 880,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 15,74 ha/rok. Organ wskazał, że podane wielkości powierzchni do płatności stanowią efekt przeprowadzonej kontroli, podczas której dokonano weryfikacji powierzchni działek zadeklarowanych i stwierdzono, iż ich powierzchnie zostały zawyżone. Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. poinformował S. S. - na zasadzie art. 61 § 4 K.p.a. - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...], Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu. W zawiadomieniu podano, że decyzja ta została wydana z rażącym prawem, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia 2 września 2013 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził nieważność wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 30 listopada 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ omówił przepisy regulujące tryb, warunki oraz zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 i wskazał na przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., podkreślając, iż konsekwencją naruszenia prawa procesowego jest uzasadnione przypuszczenie naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Zdaniem organu, analiza utrwalonego w sprawie materiału dowodowego, jak również danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) pozwala stwierdzić, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał dla S. S. płatność rolnośrodowiskową do obszaru, co do którego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych, jako areału uprawnionego do otrzymania płatności. Organ podkreślił, że z danych zawartych w ZSZiK wynika, iż maksymalny obszar kwalifikujący się do płatności dla działek objętych decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. wynosi odpowiednio: 1. 0,62 ha (140/16) a nie 0,63 2. 3,02 ha (136) a nie 3,04 3. 4.26 ha (93,2) a nie 4,70 4. 2,54 ha (2) a nie 2,71 5. 2,81 ha(5) a nie 2,82 6. 0,35 (270) a nie 0,36 7. 0,34 (536/112) a nie 0,37 Przyznanie zatem płatności PRŚ do powierzchni powyższych działek ewidencyjnych, których weryfikowalność do płatności "nie została wystarczająco zweryfikowana, stanowi rażące naruszenie ww. przepisów." Organ dodał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 30 listopada 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny, z uwzględnieniem ww. wartości. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 3 października 2014 r., nr [...], postanowił przyznać S. S. płatność rolnośrodowiskową (zwaną PRŚ) w pomniejszonej wysokości na rok 2009, tj. w łącznej wysokości 26.479,30 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy - działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., nr 229, poz. 2273, z późn. zm), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rołnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809, z późn. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 67 rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 i art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 oraz w związku z art. 12 ust.1 lit. D i ust. 3 RK 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Wskazaną kwotę, tj. 26.479,30 zł. przyznano z następującego tytułu: 1) KO1b - Międzyplon ozimy – 14.643,30 zł przy stawce 570,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 25,69 ha; 2) PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne – 11.836,00 zł przy stawce 880,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 13,45 ha/rok. Organ wskazał – po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie – że podane wielkości powierzchni do płatności przyjęto w wyniku ponownej kontroli administracyjnej. Skoro powierzchnia działek zadeklarowanych była wyższa od powierzchni stwierdzonych w czasie kontroli, stąd przyznana płatność została pomniejszona. Od powyższej decyzji odwołał się S. S., uznając ją za krzywdzącą, zarzucając jednocześnie organowi niewłaściwe ustalenie powierzchni działek rolnych o symbolu AJ i AM. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 3 października 2014 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania z wniosku strony z dnia 29 kwietnia 2009 r., wskazując na przepisy regulujące warunki, zasady oraz tryb przyznawania wnioskowanych płatności. W szczególności organ wyjaśniał, iż podczas prowadzenia kontroli administracyjnej zastosowanie ma system identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przy kontroli korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. W przypadku wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej w stosunku do płatności rolnośrodowiskowych ma wówczas zastosowanie art. 31 oraz 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (poprzez odniesienie znajdujące się w art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004). W przedmiotowej sprawie, powierzchnia do jakiej naliczono płatność w odniesieniu do pakietu PO1b wynosiła 14,89 ha, wobec deklarowanych 15,74 ha, natomiast płatność w ramach pakietu KO1b przyznano do areału 25,69 ha, przy powierzchni deklarowanej 25,92 ha. Zawyżenie powierzchni w odniesieniu do pakietu PO1b odpowiadało wartości 4,8354%, z kolei zawyżenie areału w ramach pakietu KO1b wynosiło 0,8952%. W tym stanie faktycznym, powyższe dane okazały się inne "w trakcie obsługi wniosku przez organy Agencji." Weryfikacja danych przez organ, czyli tzw. kontrola administracyjna odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS. Podstawą prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich z wykorzystaniem omawianej bazy LPIS stanowi przepis art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Z kolei podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest - zgodnie z art. 15 rozporządzeniem nr 73/2009 - komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z przywołanego wyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Tym samym system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych, zasilaną jw. z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Organ wyjaśniał, iż skoro organy Agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków zgodnie z art. 14-20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które mają na celu weryfikację warunków kwalifikowalności do pomocy, a więc kontrolę zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności. Tym samym w przypadku stwierdzenia, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ stwierdził, iż wyniki kontroli na miejscu wykonanych w roku 2008 i 2011 nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w kwestii naliczenia płatności na rok 2009. Wynika to z faktu, że podstawą przyznania płatności jest obszar, na którym w danej kampanii (okresie wegetacyjnym) prowadzona jest działalność rolnicza. W związku z tym areały użytków rolnych stwierdzone na tych samych działkach ewidencyjnych w poszczególnych latach mogą znacząco od siebie odbiegać i dlatego protokoły z czynności sprawdzających wykonanych w ramach roku 2008 lub 2011 są nieprzydatne do stwierdzenia rodzaju i powierzchni użytków występujących na spornym obszarze w roku 2009. Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające - korzystając z danych LPIS - wskazuje, iż działki rolne AO, M, AC, AF, Ł, Y, AJ, AW zadeklarowane przez S. S. faktycznie mają inną, mniejszą powierzchnię niż ta, którą wykazano we wniosku. W związku z powyższym, zmniejszenie areału dla pakietu KO1b wynosi 0,23 ha, natomiast dla pakietu PO1b 0,72 ha. Organ również podniósł, że płatności zostały wyliczone i przyznane w sposób prawidłowy. Decyzja odwoławcza zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. S. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. nr 6, poz. 40 z poźn. zm.) oraz art. 149 § 2 pkt 2 K.p.a. przez przyjecie, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., co w rezultacie powoduje naruszenie art. 7 ust. 4 przywołanej ustawy. W świetle tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi podkreślił, że podstawą ustalenia płatności były ustalenia dokonane w postępowaniu dowodowym (wyjaśniającym). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Przy czym pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na wyroki WSA w Opolu zapadłe w grudniu 2014 r., w analogicznych - jego zdaniem – sprawach, w których Sąd uznał słuszność skargi S. S., stosując również art. 135 P.p.s.a., obejmując swoim rozstrzygnięciem błędne, choć nie zaskarżone decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 267), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonuje bowiem oceny zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przy czym na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 P.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności podnieść należy, dokonując oceny według wskazanych powyżej kryteriów, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 3 października 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (PRŚ) na rok 2009. Jednakże dostrzec przy tym trzeba, że decyzje te wydane zostały w następstwie orzeczenia - decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 2 września 2013 r. - o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 30 listopada 2009 r., którą wydano (w prowadzonym wcześniej postępowaniu zwykłym) w tej samej sprawie. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji z 30 listopada 2009 r. skutkowało tym, że organy ponownie rozpoznały sprawę - wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. z dnia 20 listopada 2014 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że wskazana decyzja z dnia 2 września 2013 r. stwierdzająca nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2009 oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Niewątpliwie też, wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności obligowało organ pierwszej instancji do załatwienia "na nowo" sprawy skarżącego w trybie zwykłym, czyli wymusiło (skutkowało) kontynuowanie postępowania i w rezultacie jego zakończenie - wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 20 listopada 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 października 2014 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2009. Powyższe powoduje, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją), jak i wskazana decyzja o stwierdzeniu nieważności, mogły być - stosownie do przepisu art. 135 P.p.s.a. - objęte kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadaministracyjnym. Jak już zasygnalizowano wcześniej, na podstawie tego przepisu Sąd może dokonać nie tylko oceny legalności decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, ale także decyzji podjętej w innym trybie, jeśli została ona wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga i jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. W zakresie tej kwalifikacji zasadnicze znaczenie ma tożsamość sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Ustalając, czy określony akt mieści się w granicach danej sprawy, należy więc ocenić, czy ma on wpływ na kształt, zmianę lub ustanie określonego stosunku materialnoprawnego. Stosownie do tego przyjąć należy, że w granicach tej samej sprawy mieszczą się postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, jeśli dotyczą tego samego stosunku materialnoprawnego i mają wpływ na wynikające z niego prawa i obowiązki określonego podmiotu. Wobec powyższego przyjąć należało, że w granicach sprawy objętej niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, poza zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. oraz decyzją utrzymaną nią w mocy, mieści się również decyzja z dnia 2 września 2013 r. o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji rozstrzygającej sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2009. Wydana została ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą objętą zaskarżoną decyzją. W świetle dokonanych powyżej rozważań Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała bezwzględna potrzeba zastosowania art. 135 P.p.s.a., bowiem wskazana decyzja z dnia 2 września 2013 r. narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jej uchylenie jest niezbędne dla ostatecznego załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że wydanie decyzji niewaznościowej skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy o przyznanie skarżącemu płatności na rok 2009 w trybie postępowania zwykłego i podjęciem ostatecznej decyzji z dnia 20 listopada 2014 r., będącej przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu, stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 30 listopada 2009 r. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową (PRŚ) w pomniejszonej wysokości na rok 2009, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie wykazał jednak istnienia podstaw do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Nie ustalił w sposób prawidłowy, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wskazana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. rażące naruszenia prawa. W sprawie, instytucja stwierdzenia nieważności została zastosowana przez ww. organ w celu dokonania i narzucenia organowi pierwszej instancji własnej oceny okoliczności faktycznych i skutków kontroli administracyjnej, której ocena – w decyzji nieważnościowej - była odmienna od tej, która stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. Zaprezentowane w decyzji nieważnościowej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR motywy działania nie są wystarczające do weryfikacji decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. w trybie nadzwyczajnym. Takie działanie organu w sprawie było bezpodstawne, bowiem instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zarówno redakcja przepisu art. 156 K.p.a., jak i nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej, stąd działanie organu w tym trybie nadzwyczajnym wymaga innego podejścia do sprawy administracyjnej i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687). Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ wyższej instancji nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. W ramach tego postępowania organ nie przeprowadza od początku postępowania głównego i nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego, lecz wyłącznie ocenia, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może służyć, jako narzędzie do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami procesowymi lub materialnymi, które nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, LEX nr 1519212; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 835/13, LEX nr 1513915; w Białymstoku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 754/14, LEX nr 1584433). Powyższe uwagi stały się konieczne w niniejszej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności zapadło na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia 2 września 2014 r. oraz z przedstawionych w nim ustaleń oraz dokonanej oceny wynika, że podstawą do stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że w odniesieniu do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Zaakcentować również należy, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, zatem nie należy utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Dlatego też, naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011r., sygn. akt II OSK 1192/10, LEX nr 1151823). Powoływanie się się przez organ na rażące naruszenie prawa, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, skutkuje koniecznością wykazania w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości, że ujawnione uchybienie faktycznie miało właśnie taki charakter. Stąd ustalenia oraz dokonana przez organ ocena kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 2013 r. wskazano, że podstawą faktyczną do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. była okoliczność wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych jako areału uprawnionego do otrzymania płatności (PRŚ). Prezentowane stanowisko, że nastąpiło rażące naruszenie art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) i art. 77 K.p.a. (zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający), oparto przy tym na ustaleniach własnych organu stwierdzającego nieważność decyzji. Organ ten dokonał samodzielnie ustaleń i to na podstawie "utrwalonego w sprawie" materiału dowodowego, jak również danych zawartych w ZSZiK. Niewątpliwie, organ stwierdzający nieważność wyraził inny (niż organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r.) pogląd co do materiału dowodowego w sprawie, tj. dokonał odmiennej oceny w zakresie maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Tym samym uznał, że kwalifikowalność do płatności nie została wystarczająco zweryfikowana, co stanowi rażące naruszenie prawa - art. 7, 77 K.p.a. Taka argumentacja, zdaniem Sądu, nie zmierzała do wykazania wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przedstawienia organowi pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy w dalszym postępowaniu przez wskazanie ustalonego maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności (PRŚ). W tym miejscu odnotować trzeba, że wydając decyzję z dnia 30 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczności faktyczne, w tym wyniki kontroli administracyjnej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do powierzchni deklarowanych działek ewidencyjnych i przyjętych (zweryfikowanych) do płatności, a następnie - decyzją tą - orzekł o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Zatem w takich okolicznościach, w ramach stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, nie mogą być podważane uprawnienia organu rozpoznającego sprawę. Nawet nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organ, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Przesłanki nieważności decyzji dotyczą jej treści, a nie prowadzonego postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Z różnicy w ocenie dowodów zebranych w sprawie administracyjnej nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa - art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone przez organ stwierdzający nieważność na podstawie własnych ustaleń faktycznych i własnej oceny materiału dowodowego. Dlatego też, stwierdzone w decyzji z dnia 2 września 2013 r. naruszenie w zakresie obowiązku wyczerpującego, rzetelnego zebrania materiału dowodowego - wystarczającego zweryfikowania powierzchni działek - nie mogło być kwalifikowane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Bezsprzecznie, nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności lub wymiaru płatności, mogą stanowić naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednak naruszenia te nie mogą kwalifikować decyzji jako rażąco naruszającej prawo i uzasadniać jej eliminację z obrotu prawnego. Tego rodzaju błąd procesowy nie stanowi naruszenia jednoznacznego w swej treści przepisu prawa, a tylko taka oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z prawem może pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II GSK 776/12, LEX nr 1558989). Reasumując, Sąd stwierdził odnośnie decyzji z dnia 2 września 2013 r., że wskazane przez organ zarzuty przeciwko decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 30 listopada 2009 r., dotyczące zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2009. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR bowiem nie wykazał, aby powyższa decyzja zawierała wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stąd uznać należało, że decyzja organu stwierdzającego nieważność z dnia 2 września 2013 r., wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Następnie, badając wydane w sprawie decyzje, Sąd uznał, że w konsekwencji stwierdzonej wadliwości decyzji z dnia 2 września 2013 r. należało stwierdzić również wadliwość zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te zostały wydane w ponownym postępowaniu w trybie zwykłym, pomimo braku podstaw prawnych do jego prowadzenia. Skoro, jak wykazano wcześniej, nie można było uznać, że decyzja z dnia 30 listopada 2009 r., załatwiająca wniosek skarżącego, obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to brak było też podstaw do wydania kolejnej "nowej" decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) w pomniejszonej wysokości na rok 2009. Niewątpliwie, takie działanie organu godziło w zasadę trwałości decyzji, wynikającą z art. 16 K.p.a., która jest gwarancją pewności obrotu prawnego i zakłada szczególnie ostrożne korzystanie z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych, przez ograniczenie ich stosowania do sytuacji wyjątkowych. Dostrzec też trzeba, że w tym kolejnym postępowaniu organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych działań wyjaśniających. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania nie pozyskano też żadnych dodatkowych dowodów, a do rozstrzygnięcia sprawy przyjęto stan faktyczny wskazany w decyzji z dnia 2 września 2013 r. przez organ stwierdzający nieważność decyzji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania wyjaśnić trzeba, że uchylenie skontrolowanych decyzji skutkuje tym, że w mocy pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 30 listopada 2009 r. Natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu winien zakończyć zainicjowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w stosowny sposób, z powodu nieziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa - art. 7 i 77 K.p.a.