II OSK 2090/15

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2269/14 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2269/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego – oddalił skargę na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Prezydent [...] (dalej również: organ I instancji; Prezydent Miasta) na wniosek G. D. i A. D. wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję orzekającą o wymeldowaniu D. F. (dalej również: skarżący; strona) z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy al. [...] (dalej również: lokal). Po rozpatrzeniu odwołania D. F. od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wymeldowania D. F. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy al. [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm. – dalej: ustawa o ewidencji ludności). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta zasadnie uznał, iż D. F. opuścił dotychczasowe miejsce zameldowania na pobyt stały w sposób uzasadniający wydanie decyzji orzekającej o jego wymeldowaniu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Wojewoda podniósł, że inicjatorzy postępowania – G. D. i A. D. nabyli lokal w drodze licytacji komorniczej, a w wyniku dokonanej w dniu 2 kwietnia 2014 r. egzekucji komorniczej D. F. opróżnił i opuścił lokal, która to okoliczność potwierdzają strony postępowania. W ocenie organu lokal przestał być zatem miejscem zamieszkania D. F. Odnosząc się do kwestii pozostawienia rzeczy D. F. w lokalu, organ wskazał, że zarówno z wyjaśnień G. D., jak i faktury z dnia 10 kwietnia 2014 r. za przewóz rzeczy i mebli z lokalu wynika, że lokal jest pusty i obecnie nie ma w nim żadnych ruchomości, które należałyby do skarżącego. Dalej organ argumentował, że fakt zaskarżenia czynności komornika sądowego nie wywiera wpływu na sposób zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania, bowiem w przypadku pozbawienia dostępu do lokalu na skutek władczego, opartego na przepisach prawa działania organów państwowych, niezasadne jest badanie przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu; zasadniczą przesłanką wymeldowania osoby z lokalu jest fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu. W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] 2014 r. D. F. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 104 § 1 K.p.a. Skarżący stwierdził, że ze względu na skorzystanie ze środków prawnych obrony przed eksmisją niemożliwe było stwierdzenie zaistnienia przesłanek do jego wymeldowania. Podniósł, że nie opuścił miejsca zamieszkania dobrowolnie, tylko został pozbawiony dostępu do lokalu w drodze przymusu, na skutek postępowania egzekucyjnego; w dalszym ciągu wykazuje on zamiar zamieszkiwania w lokalu i przeczy temu jego oświadczenie złożone do protokołu, że od dnia wymiany zamków w drzwiach wejściowych lokalu nie ma do niego dostępu. Zdaniem skarżącego, organy administracji orzekające w sprawie nie ustaliły i nie przeanalizowały należycie okoliczności, czy skarżący wykazuje zamiar zamieszkiwania w lokalu, podczas gdy kwestionuje on czynności eksmisyjne, a także ponosi koszty związane z lokalem. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję z [...] 2014 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, zaś pobytem stałym w świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o wymeldowaniu osoby jest uzasadniona w przypadku, gdy osoba ta opuściła w sposób trwały i dobrowolny miejsce stałego pobytu, zatem organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymeldowania winien zbadać, czy dana osoba opuściła lokal, czy też w lokalu tym przebywa; skoro opuszczenie lokalu powinno mieć charakter trwały i dobrowolny, to wymeldowanie nie będzie uzasadnione, gdy zostanie stwierdzone, że co prawda dana osoba opuściła lokal dobrowolnie, lecz jedynie tymczasowo i nadal wyraża wolę powrotu i stałego w nim zamieszkiwania. Sąd podniósł, że 18 grudnia 2012 r. w drodze licytacji A. D. i G. D. nabyli przedmiotowy lokal mieszkalny, a postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie została przysądzona własność tego lokalu na rzecz A. D. i G. D. Sąd stwierdził, że prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności jest tytułem wykonawczym do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości i opróżnienia znajdujących się na tej nieruchomości pomieszczeń bez potrzeby nadania mu klauzuli wykonalności. Sąd I instancji wskazał również, że Komornik wszczął przeciwko dłużnikowi D.F. egzekucję obowiązku opróżnienia lokalu, a 10 kwietnia 2014 r. D. F. opuścił ten lokal. W ocenie Sądu, opuszczenie lokalu wskutek wykonania prawomocnego postanowienia o przysądzeniu własności stanowiącego tytuł wykonawczy do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości i opróżnienia znajdujących się na tej nieruchomości pomieszczeń jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, które w konsekwencji uzasadnia orzeczenie o wymeldowaniu osoby opuszczającej lokal. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji D. F., zaskarżając wyrok z dnia 12 marca 2015 r. [w całości] i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oparł skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych: 1. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., (pkt. II skargi kasacyjnej) tj. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ze względu na przyjęcie, że opuszczenie lokalu przez D. F. miało charakter trwały i dobrowolny oraz przyjęcie, że prawomocne postanowienie sądu powszechnego oznaczało w niniejszej sprawie przesłankę do opuszczenia lokalu; 2. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji naruszyły m.in.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględniły faktu, że skarżący podejmował czynności przeciwegzekucyjne i w chwili wymeldowania były one w toku; przy czym nawet uznanie tych czynności za niewywierające wpływu na wydanie decyzji, błędnie ustalono na podstawie akt administracyjnych, że w dniu 10 kwietnia 2014 r. D. F. opuścił dobrowolnie lokal numer [...] przy ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości w dniu 2 kwietnia 2014 r. odbyła się eksmisja D. F. z przedmiotowego lokalu i przymusowa wymiana zamków przez ślusarzy, a D. F., został zobowiązany do odbioru ruchomości pod rygorem wywiezienia ich do przechowalni na koszt dłużnika, (pkt. III, ppkt. 1 lit. a) skargi kasacyjnej); b) art. 75 § 1 zdanie drugie K.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie przez organ oględzin spornego lokalu w celu ustalenia, czy znajdują się tam rzeczy D. F., a oparcie decyzji o wymeldowaniu na treści postanowienia o przysądzeniu własności oraz oświadczeń złożonych przez obecnych właścicieli lokalu, (pkt. III, ppkt. 1 lit. b) skargi kasacyjnej); c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu II instancji, który podtrzymał decyzję organu I instancji, (pkt. III, ppkt. 1 lit. c) skargi kasacyjnej). - art. 6, 7, 8, 11 oraz 35 K.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, (pkt. III, ppkt. 2). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że w stanie faktycznym sprawy opuszczenie lokalu przez niego nie było dobrowolne ani trwałe, ani nawet brak dobrowolności nie był konwalidowany przez wyrok sądu powszechnego nakazujący eksmisję, wobec czego należy dojść do wniosku, iż zastosowano błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, stąd też zasadny staje się zarzut naruszenia przez sąd administracyjny prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zdaniem strony, w stanie prawnym i faktycznym sprawy Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, zaś Sąd I instancji, oddalając skargę na taką decyzję, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co uzasadnia zarzut w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegający na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się więc wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 cyt. ustawy – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istotą sporu była ocena czy w okolicznościach sprawy opuszczenie lokalu przez D. F. uzasadniało zastosowanie przez organy przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. który, z uwagi na sposób jego konstrukcji, ocenić należało łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego – tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. We wskazanych zarzutach, skarżący kasacyjnie podawał bowiem, że wadliwe było przyjęcie przez sąd, iż opuszczenie przez niego miejsca pobytu stałego było trwałe i dobrowolne oraz przyjęcie, że postanowienie sądu powszechnego stanowiło przesłankę opuszczenia lokalu. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że opuszczenie lokalu nastąpiło w związku z wszczęciem 24 lutego 2014 r., przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie, na podstawie tytułu wykonawczego - postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie z 5 marca 2013 r. (sygn. akt I Co 2094/12) z wniosku wierzyciela A. D. przeciwko dłużnikowi D. F., egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego. Dodać należy, że ww. postanowieniem Sąd Rejonowy przysądził własność lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz A. D. i G. D. Na podstawie art. 999 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 poz. 1822, dalej: "k.p.c.") prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności jest tytułem wykonawczym do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości i opróżnienia znajdujących się na tej nieruchomości pomieszczeń bez potrzeby nadania mu klauzuli wykonalności. Z przepisu tego wynika, iż jednym ze skutków procesowych prawomocnego postanowienia o przysądzeniu własności nieruchomości jest powstanie tytułu wykonawczego do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości, opróżnienia znajdujących się na nieruchomości pomieszczeń, a także eksmisji osób zajmujących te pomieszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skutki tego orzeczenia są tożsame z wyrokiem eksmisyjnym. Konsekwencją powyższego jest możliwość zastosowania – tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie – przepisu art. 1046 § 1 k.p.c., zgodnie z którym jeżeli dłużnik ma wydać nieruchomość albo opróżnić pomieszczenie, komornik sądu, w którego okręgu rzeczy te się znajdują, wezwie dłużnika do dobrowolnego wykonania tego obowiązku w wyznaczonym stosownie do okoliczności terminie, po którego bezskutecznym upływie dokona czynności potrzebnych do wprowadzenia wierzyciela w posiadanie. Dłużnik D. F. został wezwany do dobrowolnego opróżnienia lokalu i przeprowadzenia się do pomieszczenia odpowiadającego wymogom pomieszczenia tymczasowego w terminie do dnia 1 kwietnia 2014 r. W razie niewykonania tego, w dniu 2 kwietnia 2014 r. o godz. 11:00 miała zostać przeprowadzona egzekucja w celu opuszczenia i opróżnienia nieruchomości. D. F. 10 kwietnia 2014 r. opuścił lokalu nr[...] przy ul. [...]. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku dobrowolności w opuszczeniu lokalu wskazuje, że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż aby dana osoba została wymeldowana z pobytu stałego, opuszczeniu przez nią lokalu zawsze musi towarzyszyć element dobrowolności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przepisu art. 15 ust. 2 ustawy do takiego wniosku nie uprawnia. Z punktu widzenia art. 15 ust. 2 cyt. ustawy istotne znaczenie ma aby opuszczenie lokalu miało trwały charakter. W ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym opuszczenie lokalu miało charakter trwały albowiem nastąpiło na skutek działania upoważnionego organu – komornika, działającego na podstawie ustawowego upoważnienia i prawomocnego orzeczenia sądowego. W świetle treści art. 15 ust 2 ustawy to czy opuszczenie lokalu było dobrowolne ma znaczenie jedynie wtedy gdy wymeldowana osoba twierdzi, że była zmuszona opuścić lokal na skutek działań bezprawnych innych osób, ale nie w sytuacji kiedy opuszczenie przez nią lokalu było następstwem orzeczenia sądu powszechnego o przysądzeniu własności lokalu i prowadzonego na postawie tego orzeczenia postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie zwraca się uwagę, że opuszczenie lokalu mieszkalnego wynikające z wykonania orzeczenia nakazującego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, uzasadniającym wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej (por. wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt II OSK 526/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak woli nakazanego prawomocnym i wykonalnym wyrokiem opuszczenia lokalu przez dłużnika, mimo prawnego obowiązku, zostaje bowiem zastąpiony czynnościami właściwych organów (wyrok NSA z dnia 5.01.2010 r.; sygn. akt II OSK 24/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie trafnie zatem stwierdził sąd I instancji, iż zaistniały podstawy do wymeldowania skarżącego kasacyjnie, Należy dopuścić więc sytuacje, w których wymeldowaniu z pobytu stałego będzie podlegał nie tylko ten, kto opuścił lokal na skutek tego, że nie chce z miejscem zameldowania wiązać swych dalszych spraw życiowych, ale również ten, kto w sposób zgodny z prawem został z usunięty z lokalu, w którym był zameldowany i nie ma prawa w nim przebywać. Wobec tego za równoważne przypadki dobrowolnego opuszczeniu miejsca zameldowania należy uznać wszystkie przypadki, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana. Bez znaczenia dla przyjętego stanowiska pozostaje też to, iż skarżący podjął pewne kroki, zmierzające do zakwestionowania czynności komornika. Z akt sprawy wynika niezbicie, że nastąpiło przysądzenie własności a egzekucja komornicza została prawomocnie zakończona (wprowadzeniem uczestników postępowania w posiadanie nabytego lokalu), co stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż spełnione zostały warunki do wymeldowania D. F. W kontekście zaprezentowanych powyżej wniosków nie miało również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy czy D.F. pozostawił w przedmiotowym lokalu należące do niego rzeczy. Niezasadny był zatem określony w pkt. III ppkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej zarzut zmierzający do wykazania, iż orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 75 § 1 K.p.a. nie przeprowadzając oględzin spornego lokalu w celu ustalenia czy znajdują się w nim rzeczy należące do D. F.. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut opisany w pkt. III ppkt. 2 skargi kasacyjnej, zważywszy, iż poza przytoczeniem wyłącznie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie ani w zarzucie ani w uzasadnieniu nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tych przepisów i przez jaki organ. Reasumując skoro ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego były prawidłowe, nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylania decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia przez orzekający w sprawie organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że stosownie do brzmienia art. 9 ust. 2b cyt. ustawy zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie pobytu w tym lokalu. Zatem przepisy meldunkowe nie mogą służyć utrzymywaniu fikcji pobytu w lokalu osoby, która tam rzeczywiście nie przebywa i nie może przebywać. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.