II OSK 1790/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 97/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 97/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia Obrona Zwierząt z siedzibą w J. (określanego dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] 8 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 5 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek P. K. (określanej dalej jako inwestor) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz na budowę zbiornika na ścieki sanitarne, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości P.. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta J. decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację tego zamierzenia budowlanego. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania przez stronę biorącą udział w postępowaniu (inwestora) stała się ostateczna. W dniach 14 maja 2012 r. i 11 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynęły pisma skarżącego, będącego właścicielem sąsiedniej działki nr [...], w których odpowiednio wyrażono sprzeciw w sprawie realizacji tej inwestycji oraz zawarto wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Z kolei pismem z dnia 4 lipca 2012 r., nazwanym odwołaniem, skarżący wniósł o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że złożone zostało z uchybieniem terminu. Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 604/12 uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że zostało ono wniesione po terminie, łącząc w jednym postanowieniu dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje procesowe. Wskazał również, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy według organu skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją, od której wniesiono odwołanie, czy też intencją organu było tylko stwierdzenie, że odwołanie wniesione zostało po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 304/13 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez Wojewodę Świętokrzyskiego od wymienionego orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że zbędne jest badanie przez organ odwoławczy kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy podmiot wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony. Jeżeli osoba, która wniosła odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać odwołanie, a po stwierdzeniu, że osoba ta nie ma interesu prawnego lub obowiązku, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda Świętokrzyski powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w następstwie odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty J. z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony na potrzeby procesu budowlanego kluczowe znaczenie ma właściwe rozumienie obszaru oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że o obszarze oddziaływania obiektu można mówić jedynie wówczas, gdy budowa obiektu spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w jego otoczeniu, wynikające z przepisów odrębnych. W analizowanym przypadku takim "przepisem odrębnym" jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej powoływanego także jako rozporządzenie). Z § 12 ust. 4 rozporządzenia wynika wprost, że tylko usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Następnie organ nawiązał do rozwiązań projektu budowlanego stwierdzając, że budynek gospodarczy przeznaczony do nadbudowy i rozbudowy istniał na działkach nr [...] i nr [...] i usytuowany był ścianą z otworami okiennymi i drzwiowym w odległości 4,85 m od granicy z działką nr [...]. Po rozbudowie część budynku usytuowana jest ścianą z otworami wypełnionymi luksferami w odległości 3,05 m od granicy z działką nr [...]. Wysokość budynku po nadbudowie wynosi w kalenicy, od strony działki nr [...], 7,14 m, a szerokość okapów w części rozbudowanej - 0,30 m. Spełnione są wszystkie warunki techniczne zawarte w § 12 ust. 1 oraz dodatkowo w § 13, § 60 i §§ 271-273 rozporządzenia. Obszar oddziaływania obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 września 2011 r. zamyka się w granicach działki inwestora, co powoduje, że stroną postępowania jest jedynie właściciel działek, na których realizowana jest inwestycja. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący był wprawdzie stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jednakże strony tego postępowania nie stają się automatycznie stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto organ wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę analizować, jakie decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane dla działek sąsiadujących z działką, na której jest planowana inwestycja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący podniósł zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z działką inwestora, nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a obiekt na niej budowany w sposób oczywisty oddziałuje na możliwość zagospodarowania jego działki. O planowanym zamierzeniu w postaci budowy schroniska dla zwierząt właściciel sąsiedniej działki był informowany na długo przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Schronisko dla zwierząt, zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinno być zlokalizowane w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich i wymóg ten był spełniony w momencie zakupu działki nr [...] oraz w chwili składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (5 listopada 2010 r.), a zatem przed złożeniem przez inwestora wniosku o warunki zabudowy terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2015 r., którym oddalił skargę, na wstępie omówił kryteria kontroli sądowoadministracyjnej wynikające z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), po czym stwierdził, że będąca przedmiotem kontroli decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy zinterpretował pojęcie obszaru oddziaływania obiektu w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy. Słusznie wskazał ten organ, że w rozpoznawanej sprawie przepisem odrębnym, o jakim mowa w powołanym art. 3 pkt 20, jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie było w sprawie kwestionowane, że projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom technicznym, w szczególności przyjęte w nim rozwiązania nie naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do odległości budynku od granicy z sąsiednią działka budowlaną, § 13 w zakresie nasłonecznienia i §§ 271-273 dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Wykazane więc zostało, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, co powoduje, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest tylko właściciel działek, na których realizowana jest inwestycja. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że skarżący winien zostać uznany za stronę z tego powodu, iż schronisko, które zamierza wybudować, musi być oddalone o 150 m od siedzib ludzkich, a inwestycja budowlana na działce sąsiedniej uniemożliwi te plany, stwierdził, że argument ten jest nieuzasadniony. Udzielając pozwolenia na budowę organ ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, stąd nie może opierać się na hipotetycznej zabudowie działki sąsiedniej, co do której nie wiadomo, czy i w jakiej postaci zostanie zrealizowana. W dacie wydawania decyzji z dnia 23 września 2011 r., a także w chwili, gdy stała się ona ostateczna, na działce skarżącego nie był posadowiony żaden budynek, nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani nawet nie było zakończone toczące się od dnia 5 listopada 2010 r. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla zwierząt wraz z niezbędną infrastrukturą. Skarżący nie wykazał również, aby podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do realizacji swojego zamiaru po zakończeniu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji (postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lipca 2012 r.). Dopuszczenie więc skarżącego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy wyrażony został dopiero zamiar budowy schroniska dla zwierząt "mogłoby oznaczać unicestwienie prawa właściciela do zabudowy swojej nieruchomości (aby mogło powstać schronisko, inwestor musiałby prawdopodobnie w ogóle zrezygnować z budowy)". Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 marca 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podniesiono został zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy polegającą na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obiektu na sąsiedniej działce w sytuacji, gdy realizacja tej inwestycji prowadzi do zniweczenia zamierzeń inwestycyjnych skarżącego w sposób planowany od chwili zakupu działki i zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy terenu. Błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zakwestionował pogląd Sądu, że wyznaczając teren w otoczeniu planowanej inwestycji na potrzeby określenia obszaru oddziaływania obiektu należy uwzględnić wyłącznie przepisy techniczno-budowlane. Spełnienie bowiem wymogów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że realizacja inwestycji nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym powodować ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji. Skarżący wskazywał, że zamierza wznieść na swojej działce schronisko dla bezdomnych zwierząt, a zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (pełnomocnik nie podał miejsca publikacji tego aktu) schronisko winno być zlokalizowane w odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, statuującym prawo skarżącego do występowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce. Za kuriozalną uznał pełnomocnik sugestię Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie skarżącego do udziału w tym postępowaniu mogłoby oznaczać unicestwienie prawa inwestora do zabudowy swojej działki. W toku postępowania można było ustalić dopuszczalny sposób zabudowy działek inwestora, który umożliwiłby właścicielom obu sąsiadujących nieruchomości realizację swych zamierzeń inwestycyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania w punkcie wyjścia należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest wyrazem stanowiska, które skarżący prezentuje w całym postępowaniu i powtarza te same argumenty mające przemawiać za przyjęciem, że powinien on być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczącego realizacji inwestycji na sąsiedniej działce, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustawodawca posługując się w tym przepisie zwrotem "obszar oddziaływania obiektu" dokonał odesłania do definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy, według której przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Na gruncie tej regulacji prawnej w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Ustalenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno uwzględniać nie tylko funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, ale także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, w tym treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 - LEX nr 347949). Podmioty dysponujące tytułem prawnym do działek znajdujących się na tak wyznaczonym obszarze, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie już na tym etapie postępowania w sposób stanowczy, że konkretne zamierzenie budowlane będzie miało niekorzystny wpływ na sposób zagospodarowania działek znajdujących się w jego otoczeniu, a tym samym naruszy interes prawny podmiotów mających do nich tytuł prawny, lecz o realną możliwość szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 69). W zależności więc od charakteru i rodzaju inwestycji obszar oddziaływania obiektu może nie przekraczać granic działki, na której zaplanowano jej realizację, może obejmować teren sąsiedniej działki, a nawet dalej położone tereny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04 - LEX nr 837411, z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1666/09 - Palestra 2010, nr 5-6, s. 246). Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i autor skargi kasacyjnej słusznie wskazują, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20, ustawy są również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy rozporządzenia. Jednakże wbrew stanowisku Sądu zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi odnoszącym się do sytuowania budynku na działce (odległości, nasłonecznienia) oraz wymagań przeciwpożarowych nie oznacza jeszcze, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i stąd nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje bowiem szereg zagadnień i nie może sprowadzać się tylko oceny zachowania warunków technicznych. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Całkowicie odrębnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez ten podmiot zarzuty w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego, w tym kwestionujące projektowany sposób zagospodarowania sąsiedniej działki, są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Jednakże realizacja tych zarzutów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 i wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1466/13 - LEX nr 1655958, może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu. Poczynione rozważania skłaniają do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji sprowadzając ocenę oddziaływania obiektu do kwestii zachowania warunków technicznych dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu, co czyni skargę kasacyjną opartą o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. za usprawiedliwioną. Istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zresztą skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, zgodnie z art. 188 P.p.s.a., na uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i merytoryczne orzeczenie na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Zamierzenie inwestycyjne na działkach nr [...] i [...] obejmowało rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz budowę zbiornika na nieczystości. Niewątpliwie zatem tego rodzaju inwestycja zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania działek inwestora i może mieć wpływ na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...] w kontekście planów inwestycyjnych skarżącego. Wojewoda Świętokrzyski w sposób nieuzasadniony zagadnienie zamierzenia inwestycyjnego skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej pozostawił poza zakresem rozważań. Skarżący wskazywał zaś, że rozpoczął starania zmierzające do wybudowania na tej działce schroniska dla zwierząt, a tego rodzaju obiekt, stosownie do wymogu zawartego w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657), powinien być zlokalizowany w miejscu oddalonym co najmniej o 150 metrów m.in. od siedzib ludzkich. Nie można było uznać, że realizacja tego zamierzenia jest hipotetyczna, nastąpi w nie dającym się przewidzieć terminie, skoro wniosek o ustalenie lokalizacji tej inwestycji został złożony w dniu 5 listopada 2010 r., a zatem nie tylko przed wszczęciem niniejszego postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, ale jeszcze przed złożeniem przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu dla tej inwestycji. W dacie zaś wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego skarżący dysponował już ostateczną decyzją lokalizacyjną dla planowanego zamierzenia. Co prawda decyzja lokalizacyjna nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, tytuł taki daje dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy), jednakże, zgodnie z tym co rozważono, zagadnienie sposobu zagospodarowania działki skarżącego winno było zostać ocenione przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż miało to znaczenie w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Ocena taka nie mogła ograniczać się tylko do następstw oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. W razie wątpliwości po stronie organu co do realności zamierzenia polegającego na budowie schroniska dla zwierząt istniała możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które niewątpliwie nie przekraczałoby ram procesowych zakreślonych w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] i [...] może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego (pomijając zasadność twierdzeń skarżącego w tym zakresie), w konsekwencji brak było podstaw do odmowy uznania go za stronę i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przyjmując, że skarżącemu przysługuje przymiot strony należało następnie ocenić, czy pismo skarżącego, które zainicjowało postępowanie odwoławcze, istotnie stanowi odwołanie od decyzji Starosty J., a jeśli tak - czy jest wniesione w terminie, czy też należało je potraktować inaczej. O tym, czy pismo jest odwołaniem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna pisma. Zwrócić należy uwagę, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją z dnia 23 września 2011 r. był wyłącznie inwestor, co pozostaje poza sporem. Wobec niewniesienia odwołania przez inwestora decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Zatem już pierwsze pismo skarżącego do Starosty J. z dnia 10 maja 2012 r. o udzielenie informacji zostało wniesione w czasie, gdy upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji także dwa kolejne pisma skarżącego (z dnia 4 czerwca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz z dnia 4 lipca 2012 r. nazwane odwołaniem) zostały złożone w chwili, gdy decyzja organu pierwszej instancji korzystała z przymiotu ostateczności. Decyzja taka może zostać wzruszona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji takich decyzji. Organ odwoławczy nie podjął próby oceny, czy w tej sytuacji biorąc pod uwagę treść wystąpienia skarżącego nie należy potraktować pisma, np. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w dalszej zaś kolejności - czy wniosek został złożony w terminie. Ponownie więc rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W toku tego postępowania nie może być jednak kwestionowane, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.