II SA/Sz 817/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. , nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) § 1 ust. 2 uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 9 stycznia 2006 r. nr 1, poz. 8) zmienionej uchwałą nr XV/397/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Zach. z dnia 14 grudnia 2007 r. nr 121, poz. 2256), art. 104 w związku z art. 256 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ustalił A. C. opłatę adiacencką w wysokości [..] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., w rejonie ul. M. stanowiącej działkę nr [..] , z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] , spowodowanego jej podziałem na działki o numerach od [...] do[...] . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., [..] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność A. C. na trzynaście działek od nr [...] o łącznej powierzchni [..] m2. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osów-Andersena" w Szczecinie, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/571/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 maja 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Zach. z 2008 r. Nr 58, poz. 1331), działka nr [...] wydzielona została pod budowę jednorodzinną, natomiast działki od nr [...] wydzielone zostały pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą. W dacie ostateczności decyzji podziałowej z dnia [...] r., tj. w dniu ]///] r., obowiązywała uchwała Rady Miasta Szczecin nr XV/397/07 z dnia 19 listopada 2007 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, na mocy której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości kształtowała się na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalona została w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym w dniu [...] r. W ocenie organu przy sporządzaniu operatu zachowane zostały wymogi odpowiednich aktów prawnych, rzeczoznawca wyczerpująco określił i uzasadnił wybór przyjętych metod wyceny rynkowej nieruchomości, oraz uzyskane na jej podstawie wyniki. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została stosownie do art. 150 pkt 2 i art. 151 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Krajowego Standardu Wyceny Podstawowej KSWP-1 tj. dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu rynkowego a ich wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku. W wycenie wartość rynkową nieruchomości określono na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawcy Majątkowego. Nadto dla potrzeb opinii, w oparciu o przeprowadzoną analizę transakcji sprzedaży działek niezabudowanych z prawem własności będących w wolnym obrocie od [...] r. ze strefy peryferyjnej i pośredniej lewobrzeżnej części S. ze szczególnym uwzględnieniem osiedli: [...] i obrębów sąsiednich, z uwagi na brak wyraźnego trendu rosnącego lub malejącego, rzeczoznawca założył, że ceny dobrze opisują rynek i nie skorygował ich o upływ czasu. Wartość nieruchomości przed i po podziale określona została w oparciu o nieruchomości porównawcze, a z przeprowadzonej analizy wynika, że największy wpływ na jej wartość przed i po podziale wywiera: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie w media, warunki gruntowo-wodne, dojazd, ograniczenia. Do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem wybrano nieruchomości zestawione w tabeli nr 1 analizowanej opinii – analiza rynku – zestawienie transakcji. Charakterystykę rynku i szacowanego gruntu w aspekcie cen rynkowych przeprowadzono w tabeli nr [..] , a określenia zakresu i wartości współczynników korygujących dokonano w tabeli nr [..] . Natomiast do analizy cen przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, wybrano nieruchomości zestawione w tabeli nr [...] analizowanej opinii – analiza rynku – zestawienie transakcji, charakterystykę rynku i szacowanego gruntu w aspekcie cen rynkowych przeprowadzonych w tabeli nr [..] , a określenia zakresu i wartości współczynników korygujących dokonano w tabeli [..] . W oparciu o powyższe rzeczoznawca określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przed podziałem na kwotę [...] zł/m2, a po podziale na kwotę [..] zł/m2. Organ podkreślił, że w świetle treści sporządzonego operatu szacunkowego uznać należy, że biegły przyjął, że zmiana wartości nieruchomości spowodowana jest wyłącznie dokonanym podziałem nieruchomości. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [..] zł, a po podziale [...] zł. Tym samym podział spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] od której to naliczono opłatę przy zastosowaniu stawki procentowej 30% wynikającej z właściwej uchwały rady gminy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżącego stwierdzenie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym utrudnionego dojazdu do nieruchomości poprzez ustanowienie służebności dla nieruchomości dzielonej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wpływa na określenie jej wartości. Błędne są również jego zdaniem założenia rzeczoznawcy, zakładające niekorzystny wpływ ogólnoświatowego kryzysu na zasady przyznawania kredytów inwestycyjnych i idące za tym wyhamowanie cen działek i spadek popytu na nie, uzasadniające pozostawienie cen nieruchomości na niezmienionym poziomie. Sytuacja na rynku nieruchomości jest bowiem nadal niekorzystna, ceny spadają, a kryteria przyznawania kredytów inwestycyjnych zostały przez banki zaostrzone. Określenie w operacie szacunkowym, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o 8,77 zł za 1 m2, zdaniem skarżącego odbiega od cen osiąganych przy sprzedaży nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że naliczenie opłaty adiacenckiej było następstwem dokonanego na wniosek właściciela podziału nieruchomości, a wydana w tym przedmiocie decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r., tym samym nie upłynął termin, w którym dopuszczalne jest ustalenie opłaty. W dacie podziału nieruchomości obowiązywała stawka opłaty adiacenckiej ustalona uchwałą rady gminy wydaną na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę, a wnikliwa analiza przeprowadzona przez organ I instancji potwierdziła jego zgodność z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz standardami zawodowymi. Skarżący kwestionując kwotę wzrostu wartości nieruchomości, nie przedstawił żadnego przekonującego dowodu na poparcie swych twierdzeń ani nie wykazał się posiadaniem wiedzy specjalnej z zakresu wyceny nieruchomości. Bezpodstawny, w ocenie Kolegium, jest podnoszony przez skarżącego sposób oceny dojazdu do nieruchomości, ponieważ w tym zakresie spośród przyjętych dla opracowania cech rynkowych dla dojazdu rzeczoznawca przypisał badanej nieruchomości przed podziałem i po podziale dojazd "przeciętny", a najwyższy parametr jaki mógł być przypisany to "dobry". Nadto organ zaznaczył, że skoro rzeczoznawca w pkt 6.0 operatu szczegółowo opisał zasady dostępu do nieruchomości, to brak jest podstaw do twierdzenia, że faktyczny stan dostępu do nieruchomości, tj. poprzez działki obciążone służebnością nie był mu znany i nie został uwzględniony, w szczególności przy doborze nieruchomości podobnych. Ponadto zasady dostępu nieruchomości określone w decyzji podziałowej były następstwem wniosku skarżącego, co pozwala przyjąć, że zostały one przez niego uznane za najbardziej optymalne dla dzielonej nieruchomości, przy uwzględnieniu jej planowanego przeznaczenia i zagospodarowania. W świetle powyższego Kolegium uznało zarzuty skarżącego w tym zakresie za nieprzekonywujące wyjaśniając, że każdy nabywca zamierzający kupić działkę przed podziałem musiałby liczyć się z potrzebą analogicznego zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej w razie optymalnego wykorzystania działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Kolegium nie podzieliło również twierdzeń skarżącego, że zmiana wartości nieruchomości położonej w atrakcyjnym miejscu z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz bliźniaczą o niespełna 9 zł/m2 wskutek podziału umożliwiającego w istocie realną realizację tego przeznaczenia, odbiega od cen osiąganych przy sprzedaży nieruchomości, wywodząc, że faktyczne transakcje dotyczące tej samej nieruchomości w stanie przed i po podziale, w okresie nieodległym od podziału są rzadkością, stąd też wartość taką ustala się zwykle poprzez czynności biegłego w oparciu o określoną przez ustawodawcę metodykę, które w przedmiotowej sprawie wykonane zostały prawidłowo. Bezpodstawne w ocenie Kolegium są również zarzuty odnoszące się do kwestionowania ustaleń biegłego w zakresie sytuacji na rynku nieruchomości dotyczącej kształtowania się cen. Przyjęte przez rzeczoznawcę założenia dla opracowywanej wyceny dokonane zostały po analizie rynku nieruchomości, wobec czego subiektywne przekonanie skarżącego co do innego kształtowania cen nieruchomości jest nieprzekonywujące, tym bardziej, że rzeczoznawca dysponuje dostępem do bazy transakcji opartych na cenach faktycznych, a nie oferowanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie skarżącego wydana decyzja jest wadliwa, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy winno odnieść się w sposób jednoznaczny do postawionych przez niego zarzutów w odwołaniu dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, a nie twierdzić, że nie posiada on specjalistycznej wiedzy, co pozbawia go prawa zgłaszania zastrzeżeń. Skarżący zaznaczył, że podtrzymuje wszystkie swoje zarzuty odnoszące się do sporządzonego operatu przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem Kolegium skarga winna zostać odrzucona, ponieważ nie została podpisana i wbrew pouczeniu została złożona w jednym egzemplarzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem jej legalności. Sąd kontroluje zatem zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r.,poz.270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a"). Wzruszenie zatem decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące dokumentów wykorzystywanych w celu ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem nieruchomości i po jej podziale, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 zdanie siódme ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 146 ust. 1a powołanej wyżej ustawy stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. W myśl art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. II OSK 1058/11 Lex nr 1234113, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525). Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r. natomiast rzeczoznawca sporządzający operat opatrzył ten dokument adnotacją: " Operat ważny na dzień[...] ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. bezrefleksyjnie podeszło do kwestii aktualności operatu szacunkowego, który na dzień orzekania przez Kolegium (2 czerwca 2014 r.) utracił swoją aktualność, albowiem nie sposób uznać, że lakoniczna adnotacja rzeczoznawcy wyznaczała początek biegu 12.miesięcznego terminu ważności operatu. Forma, w jakiej powinno nastąpić potwierdzenie aktualności operatu, została jednoznacznie określona przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 156 ust. 4 powołanej ustawy w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy powinien umieścić w tym wypadku w treści wydanej przez siebie opinii odpowiednią klauzulę, opatrzyć ją pieczęcią, podpisać i zamieścić datę. W ocenie Sądu, adnotacji zamieszczonej przez rzeczoznawcę na operacie żadną miarą nie można uznać za potwierdzenie jego aktualności na dzień wydawania decyzji przez Kolegium, tym bardziej, że autor dokumentu potwierdza aktualność operatu ( sic! w okresie jego aktualności określonej w art. 156 ust. 3 u.g.n.), jednakże na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Adnotacja zawiera również braki formalne, albowiem ze względu na nieczytelny podpis i brak pieczęci jej autor jest nierozpoznawalny. Kolegium nie pochyliło się nad znaczeniem dla rozpatrywanej sprawy zamieszczonej wzmianki i przyjęło, że operat z dnia [...] r. jest aktualny. W ocenie Sądu, takie założenie Kolegium jest nieuprawnione i doprowadziło do sytuacji, w której organ odwoławczy uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy, co stanowi naruszenie art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie takie jest uchybieniem istotnym, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata adiacencka są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez Kolegium na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie skutkuje naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 powołanej wyżej ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu, a w szczególności oprzeć swoje rozstrzygnięcie na ważnym operacie szacunkowym. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.