II SAB/Łd 7/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia egzekucji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. M. wpis w kwocie 100 (sto) złotych, zaksięgowany w dniu 21 stycznia 2015 roku pod pozycją [...]. a.bł. S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2012r. w przedmiocie wszczęcia egzekucji lub podjęcia wcześniej wszczętego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1984r. o znaku: [...]. W uzasadnieniu skargi S. M. podniósł, że zażaleniem z dnia 1 czerwca 2014r. bezczynność organu została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.). Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 18 lipca 2014r., nr [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2014r., jednakże upłynął on bezskutecznie. Organ powiatowy w sprawie nie podjął żadnej czynności, pomimo upływu okresu 2,5 roku od złożenia wniosku. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, jak również o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że G. S. realizując budowę segmentu bliźniaczego budynku mieszkalnego przy ul. A w B. na podstawie udzielonego w dniu 29 grudnia 1982r., pozwolenia na budowę znak: [...] dokonała samowolnego odstępstwa oraz nie zakończyła robót izolacyjnych na stropodachu i nie wykonała ścian przeciwpożarowych z odpowiednimi obróbkami blacharskimi. Powyższe okoliczności dały podstawę organowi nadzoru urbanistyczno-budowlanego do wydania nakazu wykonanie murów osłonowych i izolacji oraz obróbek blacharskich na dachu i stropodachu segmentu budynku mieszkalnego bliźniaczego, a ponadto nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku w trybie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 38 z 1981r., poz.229 ze zm.) - decyzja z dnia 24 września 1984r., znak: [...]. W postępowaniu odwoławczym, po rozpatrzeniu odwołania H. M., Urząd Wojewódzki Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1985r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Dalej organ wskazał, że G. S. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku czego następstwem było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które miało na celu przymuszenie do wykonania ciążących na niej obowiązków. W dniu 16 września 1985r., Urząd Miasta i Gminy w B., stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawił upomnienie dotyczące niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 1984r., znak: [...], a w następstwie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 7 października 1985r. znak: [...]. W dniu 12 października 1985r., do Urzędu Miasta i Gminy w B. wpłynęło pismo w formie oświadczenia G. S., która poinformowała o wykonaniu nałożonego obowiązku, jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W oświadczeniu inwestorka poinformowała, iż z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wystąpi po zakończeniu budowy tj. po wykończeniu budynku. Przedmiotowe oświadczenie inwestorki jest ostatnim odnalezionym dokumentem w przedmiotowej sprawie. Organ do chwili obecnej nie pozyskał dokumentu, potwierdzającego dokonanie odbioru budynku i uzyskania przez inwestorkę stosownego pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. A w B. Następnie organ wskazał, że stosownym pismem z dnia 16 września 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wystąpił do Urzędu Miasta B. o przekazanie wyjaśnień w zakresie przedmiotowej sprawy z informacją o sposobie jej zakończenia, potwierdzenia lub niepotwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku wraz z przekazaniem całości akt przedmiotowej sprawy w przypadku jej niezakończenia. Pismem z dnia 29 września 2014r. Prezydent Miasta B. poinformował, iż w archiwum zakładowym nie odnaleziono żadanych dokumentów kluczowych dla przedmiotowej sprawy. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższymi ustaleniami, podejmuje próby ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego potwierdzenia wykonania lub niewykonania obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] września 1984r., znak: [...]. W związku z nieodnalezieniem w całości akt przedmiotowej sprawy oraz faktem utrudniania i udaremniania ustawowych czynności organu przez właściciela nieruchomości oraz jego pełnomocnika nie można na dzień dzisiejszy zakończyć przedmiotowej sprawy. Wyjaśniono także, że pismem z dnia 8 listopada 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. o zbadanie, czy zostało popełnione wykroczenie z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2013r, poz. 1409 ze zm.) w zakresie utrudniania czynności właściwych organów lub też ich udaremniania. Do chwili obecnej organowi nie udało się przeprowadzić czynności kontrolnych na przedmiotowym obiekcie w celu ustalenia wykonania obowiązku, jak również nie zostało zakończone postępowanie w Prokuraturze. Organ nadzoru budowlanego dodał, że postanowieniem organu II instancji nr 746/1/2014 zlecono przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego na okoliczność występującego zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia jakie stwarza przyłącze energetyczne do tego budynku w terminie do dnia 13 lutego 2015r., podczas których będzie możliwość dokonania sprawdzenia nałożonego obowiązku. W związku z powyższym organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega oddaleniu. Merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi jest możliwe jedynie wówczas, gdy została ona wniesiona przez uprawnioną osobę, w zakreślonym terminie, spełnia wymagania formalne i została opłacona, a nadto mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Zasadą wynikającą z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. jest to, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Reguła ta kładzie nacisk na interes prawny w zaskarżeniu czynności bądź bezczynności organu administracji. Zasadniczo stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest strona postępowania administracyjnego, jednakże reguła ta doznaje ograniczeń w postępowaniu egzekucyjnym, w którym stronami generalnie są wierzyciel i zobowiązany. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008r., sygn..akt II OSK 1252/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W takiej sytuacji skarżącemu, niebędącemu ani wierzycielami, ani zobowiązanymi, a występującym w postępowaniu rozpoznawczym jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, w postępowaniu egzekucyjnym nie służy przymiot strony. Jednakże przepis art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.), upoważnia do złożenia skargi na bezczynność, polegającą na braku podejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Postanowienie w tej sprawie wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z tego płyną dwie istotne konkluzje. Pierwsza, że wprowadzono szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, druga, że w pewnym zakresie rozszerzono krąg uprawnionych do udziału w nim osób. W tej sytuacji skarżącemu przysługują prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym i sądowoadministracyjnym, w zakresie domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. Powinien jednak uczynić to na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność, złożonej w postępowaniu egzekucyjnym podlegać może kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Obowiązujące w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy regulujące kwestie bezczynności (podobnie jak i przewlekłości) mają charakter przepisów szczególnych. Stanowisko to uwzględnia także zasadę prymatu weryfikacji czynności (bezczynności) na drodze postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalające skargi opisane w art. 6 § 1a cytowanej ustawy egzekucyjnej - ewentualnie na bezczynność organów wyższego stopnia w tej materii. W świetle zatem art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze administracyjnym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003r., sygn..akt II SAB/Ka 138/02 wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.- ONSA 2004/2/81, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn..akt II OSK 1149/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2010r., sygn.akt II SA/Po 684/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W konsekwencji, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, albowiem podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna po myśli art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. k.ż.