II SAB/Kr 20/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] G. M. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 10 000 zł (dziesięciu tysięcy złotych); IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działkach nr ew. [...] oraz [...] i [...] w R.. Z wnioskiem z dnia 23 lipca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła H. S., argumentując go, m.in. .tym, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jako rażące naruszenie prawa wnioskodawczyni uznała wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo wynikającego z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) obowiązku zawieszenia z mocy prawa postępowania w sprawie wydania tejże decyzji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta jest inwestycja znajdująca się na obszarze, w doniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego istniał w odniesieniu do obszaru, co do którego wydano przedmiotową decyzję, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zwanej "ustawą uzdrowiskową" oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p., jako, że Gmina od dnia 2 października 2005 r. była gminą uzdrowiskową. Decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. znak [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., przychylając się do argumentacji H. S.. Od decyzji tej złożone zostały dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy: Burmistrza Miasta oraz M. P.. Wniosek Burmistrza został uznany za niedopuszczalny, natomiast po rozpoznaniu wniosku M. P., SKO w [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r., znak [...] uchyliło w całości decyzję z dnia 15 grudnia 2008 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., uznając, że w dniu wydania tejże decyzji nie istniał obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. S.. Wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1022/09 WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO, stwierdzając, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, na Gminie, jako gminie uzdrowiskowej, w rozumieniu ustawy uzdrowiskowej, ciążył obowiązek uchwalenia miejscowego planu, wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlegało zawieszeniu z mocy prawa na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a zatem za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie SKO z dnia 15 grudnia 2008 r., stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. SKO w [...] wniosło skargą kasacyjną od powyższego wyroku, którą NSA oddalił wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 847/10. Ponieważ od dnia zwrotu akt administracyjnych SKO nie rozstrzygnęło, po raz kolejny, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, T. S. – spadkobierca H. S. zmarłej dnia [...] stycznia 2010 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. Następnie wniósł skargę do WSA w Krakowie na bezczynność SKO w [...], domagając się w niej zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni oraz stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W skardze skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy oraz podniósł, że po zwrocie akt sprawy przez sąd administracyjny w dniu 5 grudnia 2011 r. i nadaniu sprawie nowego znaku: [...] sprawa powinna być rozstrzygnięta w terminie do dnia 5 stycznia 2012 r., zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Ponadto skarżący zarzucił prezesowi SKO M. C., że ten umyślnie nie dopuszcza do załatwienia przedmiotowej sprawy, kierując się swoimi poglądami, niezgodnymi z linią orzeczniczą oraz wyrokami sądów wydanymi w tej konkretnej sprawie. WSA w Krakowie trzykrotnie (sygn. akt: II SO/Kr: 12/14, 19/14 i SO/Kr 35/14) wymierzył SKO w [...] grzywny z powodu nieprzekazania powyższej skargi do WSA w Krakowie. Ponadto postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. poinformował Prezesa Rady Ministrów o nieprzekazaniu skargi ani w obowiązującym terminie 30 dni, ani późniejszym, pomimo wymierzonych grzywien. Ponadto w postanowieniu z 16 grudnia 2014 r. Sąd po raz czwarty wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi T. S. z dnia 8 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na ww. skargę przesłaną do sądu dopiero w dniu 10 lutego 2015 r. SKO wniosło o umorzenie postępowania sądowego, podnosząc, że dnia 9 lutego 2015 r. wydało decyzję znak [...] kończącą postępowanie w sprawie, której dotyczy złożona skarga na bezczynność, w związku z czym sprawa przed WSA stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania przez WSA jest już dokonana. Organ nie podał przyczyn zwłoki ani w przekazaniu skargi po 13 miesiącach od dnia jej złożenia, ani w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po ponad trzech latach od zwrotu organowi akt administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2015. skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zażądał wymierzenia grzywny oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 Ppsa. Na rozprawie prokurator, który zgłosił udział w sprawie, poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Sąd stwierdził, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący wyczerpał tok instancji, tj. złożył w dniu 31 grudnia 2013 r. do SKO wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. Terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym określa przepis art. 35 § 1-3 kpa, stanowiąc, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, z tym że załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (§ 3), natomiast zgodnie z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. SKO w [...] do dnia wniesienia skargi tj. 8 stycznia 2014 r. nie wydało w sprawie decyzji i to pomimo wyraźnych wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/09. W związku z tym uznać należy, że strona zasadnie wniosła skargę do sądu administracyjnego, albowiem w dniu wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności. W dniu wyrokowania jednak organ ten nie pozostawał już w bezczynności, a to z uwagi na wydanie w dniu 9 lutego 2015 r. decyzji, znak [...] kończącej postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 149 Ppsa, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał akt administracyjny w postaci decyzji, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, że "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Postępowanie sądowe ulega zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu z art. 149 Ppsa, gdyż, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd, jak w przedmiotowej sprawie. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 Ppsa. Wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu ( tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 18 września 2012 r II OSK 1953/12, LEX nr 1329469 oraz postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 481/13, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka organu w wydaniu decyzji miała charakter rażący, co Sąd stwierdził w pkt II sentencji orzeczenia. Za rażące naruszenie prawa należy uznać długotrwałość prowadzenia postępowania i to pomimo znanego i wiążącego stanowiska sądu administracyjnego co do kwestii załatwienia sprawy. Pomimo zwrotu akt do organu w dniu 5 grudnia 2011 r. dopiero w dniu 9 lutego 2015 r. została wydana decyzja w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, po ww. wyroku WSA w Krakowie. O grzywnie, adekwatnej do stopnia naruszenia prawa, orzeczono na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, w pkt III sentencji. Sąd nie wydał postanowienia sygnalizacyjnego, o którym stanowi art. 155 Ppsa uznając, że charakter przedmiotowej sprawy oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenie wysokiej grzywny stanowi w tej sprawie wystarczającą formę oceny prawnej zachowania organu. Zgodnie z art. 155 § 1 w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach, a istotą skargi na bezczynność jest właśnie orzeczenie, czy w sprawie miała miejsce nieprawidłowość w funkcjonowaniu organu polegająca na zwłoce w rozpoznaniu sprawy polegająca na jej niezakończeniu w ustawowym terminie, ocena charakteru tego naruszenia oraz w konsekwencji orzeczenie w przedmiocie grzywny. Z kolei udział prokuratora, który zgłosił w niniejszej sprawie swój udział, pozwoli na ocenę zachowania organu (funkcjonariuszy publicznych) również pod kątem zgodności z prawem karnym. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.