II OSK 2545/15

Dnia 7 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 135/15 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 135/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzając jednocześnie że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] 2014r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowego i bezodpływowego zbiornika ścieków na działce nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. 2015r. poz. 199 ze zm. dalej: "u.p.z.p."). Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., której wyniki stanowią załącznik do decyzji i która wykazała, że wnioskowana inwestycja będzie kontynuacją zagospodarowania działek sąsiednich i może zostać zrealizowana. Wskazał też, że poszerzony został obszar analizowany i wyznaczony w odległości 185 m wokół granic działki, obejmując teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (remiza OSP, przedszkole, firma transportowa) wraz z towarzyszącymi tej zabudowie budynkami gospodarczo-garażowymi, komunikacją, miejscami postojowymi, zielenią urządzoną ( w tym plac zabaw i tereny sportowe). Stwierdził, że planowana inwestycja jest powiązana urbanistycznie z obszarem analizowanym. W odwołaniu od tej decyzji R. C. podniosła, że projektowana inwestycja narusza określoną w art. 61 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej. Wydaną decyzję bowiem oparto na wadliwie sporządzonej analizie, gdyż na działce sąsiedniej nr 984/2 nie ma zabudowy o charakterze usługowym, lecz wyłącznie zabudowa mieszkalna i garażowa. Niezależnie od powyższego dokonując analizy funkcji i cech zabudowy organ wyznaczył zbyt szerokie i nieregularne granice obszaru analizowanego, nie uzasadnił dokonanego wyznaczenia, zaś w treści samej decyzji nie określił precyzyjnie rodzaju planowanej inwestycji i ustalił szerokość elewacji frontowej znacznie odbiegającą od średniej szerokości budynków w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organ był zobowiązany kwestionowaną decyzję wydać. Wbrew twierdzeniom odwołującej, analiza funkcji i cech zabudowy, w tym m.in. wyznaczenie granic terenu analizowanego, sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie za uzasadnione Kolegium uznało sporządzenie analizy na obszarze większym niż minimalny, z granicami wyznaczonymi w odległości 185 m wokół granic działki nr [...], celem uzyskania szerszego materiału porównawczego w zakresie parametrów i współczynników zabudowy. Wyniki tak dokonanej analizy umożliwiają określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co należycie wykazał w uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...]. Prawidłowo również ustalił pozostałe parametry zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora. Kwestii funkcji zabudowy nie wolno interpretować zawężająco jako np. możliwość realizacji budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Taka sprzeczność w przypadku wnioskowanej inwestycji nie występuje, gdyż inwestycja zostanie zrealizowana na obszarze stanowiącym uzupełnienie i kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z towarzyszącą zabudową budynkami gospodarczo - garażowymi), a ponadto w samym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (remiza OSP, przedszkole i firma transportowa). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła R. C. zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") - § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 - poprzez wyznaczenie zbyt szerokich i nieregularnych granic obszaru analizowanego, przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla takiego sposobu postępowania, a także dokonanie błędnej analizy funkcji i cech zabudowy prowadzącej do przyjęcia, że usługowy charakter planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, podczas gdy na działce nr [...], na której znajduje się siedziba firmy transportowej nie ma zabudowy usługowej, lecz wyłącznie mieszkalna z dodatkową zabudową garażową, zaś działki nr [...], na których zlokalizowane jest przedszkole i remiza OSP położone są w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji, poza prawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Ponadto wadliwie wyznaczono szerokości elewacji frontowej, znacznie przekraczającą średnią szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy. W analizie wskazano, że budynki w obszarze analizowanym posiadają elewację frontową o szerokości 5 m - 27 m, podczas gdy elewacja frontowa niemal wszystkich obiektów sąsiednich nie przekracza 10 m; - art. 54 pkt 1 z zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia planowanej inwestycji. Pod pojęciem "działalności związanej ze sportem i rekreacją" może mieścić się wiele rodzajów obiektów, o różnym poziomie intensywności i uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości; - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wadliwe uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo ale z innych powodów niż podniesionych w skardze. W uzasadnieniu wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest prawidłowe i odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowe jest też dopuszczenie lokalizacji budynku o funkcji usługowej wśród zabudowy mieszkaniowej. "Usługi sportu i rekreacji" i lokalizacja budynku przewidzianego do działalności związanej z tymi usługami i nie oddziałującej na środowisko - "klub aktywnego wypoczynku, wypożyczalnia sprzętu sportowego" - mieszczą się w zakresie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i spełniają funkcję uzupełniającą względem dominującej zabudowy mieszkaniowej. Zwrócił przy tym uwagę, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości i nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zakresie parametrów ustalonych w decyzji, wymienionych w § 4- 8 ww. rozporządzenia, których określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych. Określenie w decyzji organu I instancji szerokości elewacji frontowej - do 18m, , a więc bez podania minimalnej wielkości jest w ocenie Sądu niezgodne z § 6 rozporządzenia. Podobnie niezgodne z § 8 rozporządzenia jest podanie wysokości głównej kalenicy - "maksymalnie 9 m". Nadto takie sformułowania prowadzą do wniosku, że w rzeczywistości nie ustalone zostały parametry wskazane w rozporządzeniu, a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że określenie na podstawie tego przepisu parametrów budynku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przez wskazanie wysokości głównej kalenicy do 9 m., a nie wskazanie minimalnej wysokości, a także określenie szerokości elewacji frontowej do 18 m. bez podania minimalnej szerokości, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 6 i 8 powołanego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego stosownych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności określenia w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy poprzez wskazanie jedynie maksymalnych ich wielkości, tj. górnej granicy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, że wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej. Ponadto jak wynika z planów inwestycyjnych zawartych we wniosku o wydanie warunków zabudowy intencją inwestora była budowa budynku dwukondygnacyjnego o szerokości elewacji frontowej 15m i wysokości kalenicy 9m, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15. Z prezentowanego w powołanych orzeczeniach stanowiska, które skład orzekający w pełni podziela wynika, że określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji. Podobnie określenie tylko maksymalnej wysokości głównej kalenicy uznać należy za prawidłowe, ponieważ § 8 rozporządzenia mówi o odpowiednim ustaleniu tej wysokości w stosunku do geometrii dachów występujących na danym obszarze, nie wprowadzając żadnych dodatkowych kryteriów, jak ma to miejsce w przypadku pozostałych parametrów, gdzie wskazuje się na średnią szerokość elewacji, średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, czy też wskazuje sposób mierzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto z treści uzasadnienia wyroku pierwszej instancji nie wynika dlaczego tak ustalona wysokość głównej kalenicy projektowanego budynku nie spełnia wymogów rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wskazania przyjętych w decyzji parametrów nie narusza ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe. Natomiast zwrócić należy uwagę, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zawiera wszystkich niezbędnych danych pozwalających na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji. Analiza w części tekstowej wymienia budynki o funkcji usługowej, bez wskazania numerów działek, co uniemożliwia ich identyfikację na załączniku graficznym. Nadto cechy zagospodarowania działek oraz cechy ich zabudowy nie przypisuje konkretnym nieruchomościom. Nie wskazuje również jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, średnia szerokość elewacji frontowej. Z kolei załącznik graficzny poza wyznaczonym obszarem analizowanym nie zawiera żadnych danych pozwalających na ustalenie wielkości zabudowy nieruchomości będących w obszarze analizowanym, a nadto nie wskazuje terenu inwestycji oraz frontu działki, co powoduje, że brak było możliwości ustalenia, że inwestycja objęta wnioskiem pozostaje w zgodzie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu, są bowiem nieweryfikowalne, co powoduje, że decyzja organu administracji "wymyka się" spod kontroli sądowej. W związku z powyższym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił w niniejszym postępowaniu zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], przyjmując, że wydana została z naruszeniem art. 61 ust.1 u.p.z.p. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy sporządzić analizę urbanistyczną, w której część tekstowa będzie zawierać dane pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei część graficzna analizy pozwoli na weryfikację danych zawartych w części tekstowej. Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).