II OSK 1680/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G., E. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 71/15 w sprawie ze skargi H. G., E. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 marca 2015 roku (sygn. akt II SA/Ol 71/15) oddalił skargę H. G., E. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (Nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Olsztyna decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmówił A. i B. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania na lokal mieszkalny części budynku usługowego (magazyn książek i materiałów biurowych) w zabudowie szeregowej, położonego w Olsztynie przy ul. [...] 30, na działkach: nr ([...]) i nr ([...]). Była to piąta decyzja tego organu w tej sprawie albowiem wcześniejsze decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Prezydent Miasta Olsztyna wyjaśnił, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z tego, iż przedmiotowe zamierzenie naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej ustawa powoływana jako: "u.p.z.p."). Wskazał, że budynek o planowanej funkcji mieszkaniowej miałby się znaleźć w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy usługowej, tj. istniejących warsztatów samochodowych. W takiej sytuacji, zdaniem organu administracji, trudno doszukać się nawiązania do żądanej przez inwestora funkcji mieszkaniowej przyszłej inwestycji. Podkreślił organ I instancji, że jakkolwiek funkcja mieszkaniowa występuje w dalszym sąsiedztwie, na obrzeżach obszaru analizowanego, to funkcja ta nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z występującą już funkcją zabudowy terenu (usługową). Organ administracji I instancji stwierdził, że ważna dla oceny tego aspektu sprawy jest zabudowa znajdująca się na działkach położonych w kwartale ulic: A. i B.. Stanowi ona całość urbanistyczną. Zaznaczył, że dla tego rejonu opracowana została "Zmiana planu miejscowego Części Północnej Kolonii Mazurskiej" w celu wydzielenia i sprzedaży działek pod zabudowę usługową – rzemieślniczą. Zaakcentował Prezydent Miasta Olsztyna, że sprzeczność wnioskowanej nowej funkcji zabudowy mieszkaniowej z funkcją podstawową - "usługami", doprowadzi do eskalacji konfliktu sąsiedzkiego. W ocenie organu I instancji, fakt dalszego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej w żaden sposób nie uzasadnia wprowadzenia na przedmiotowym terenie funkcji mieszkalnej, gdyż godzi to w zastany ład urbanistyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r., (nr [...]) na skutek rozpoznania odwołania A. K. i B. K., uchyliło opisaną powyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Prezydenta Miasta Olsztyna, że dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego w zabudowie szeregowej, na lokal mieszkalny, nie został spełniony warunek, o którym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie stanu istniejącego, w obszarze analizowanym wyznaczonym dla rozpatrywanego przypadku, zlokalizowane są obiekty o funkcji mieszkalnej, a więc tożsamej z funkcją, jakiej dotyczy wniosek inwestorów o zmianę sposobu użytkowania części istniejącego obiektu magazynowego. Podkreśliło Kolegium, że brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. SKO w [...], powołując się na wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1564/10 zauważyło, że nie mogło rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, gdyż rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Organ odwoławczy podał również, iż analiza warunków zabudowy nie może ograniczać się jedynie do bezpośredniego sąsiedztwa istniejącego budynku wnioskodawców, gdyż nie odpowiada to praktyce orzeczniczej ukształtowanej na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczyło Kolegium Odwoławcze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej. Także pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W ocenie organu II instancji, skoro w rozpatrywanym przypadku z analizy funkcji wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to nie ma znaczenia, że występuje ona w dalszym sąsiedztwie. Istotny jest bowiem fakt, ze w obszarze analizowanym w ogóle taka funkcja występuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli: H. G., E. G. oraz S. G.. Zwrócili uwagę na naruszenie przez zaskarżoną decyzję własnych interesów prawnych skarżących, jak i interesów sąsiadów inwestycji, którzy na sąsiedniej działce prowadzą trzy warsztaty samochodowe oraz zakład handlowy i usługowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. (II SA/Ol 71/15) oddalił skargę H. G., E. G. oraz S. G. WSA w Olsztynie podkreślił, że w ocenianej sprawie, organ II instancji po raz piąty rozstrzygnął kasacyjnie, wobec odmiennej od organu I instancji interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji przyjął wąskie rozumienie działki sąsiedniej, ograniczając je do działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością inwestorów. Uznał przy tym, że skoro jest to zabudowa o funkcji usługowej (warsztat samochodowy, sklep z częściami samochodowymi), to funkcja mieszkaniowa wchodziłaby w kolizję z istniejącym stanem rzeczy. Natomiast organ II instancji przyjął, że pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i skoro organ I instancji ustalił występowanie w tym obszarze zabudowy o funkcji mieszkaniowej, to nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku usługowego na pomieszczenia mieszkalne. W ocenie WSA, wykładnia dokonana przez SKO jest prawidłowa. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi o istnienie działki zabudowanej, znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa wskazanego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Poza tym sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06). Z unormowania tego wynika też, że ustalenia organu co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie są dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnił sąd I instancji, że wymóg stwierdzenia kontynuacji funkcji sprowadza się do ustalenia, czy powstająca inwestycja budowlana nie będzie nadmiernie różniła się od otoczenia. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości z istniejącą zabudową, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej. Należy przyjąć, że zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidującej z nią, warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 825/14). W ocenie Sądu I instancji, występowanie zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie objętego wnioskiem budynku magazynowego, nie dyskwalifikuje wprowadzenia w tym obszarze uzupełniająco funkcji mieszkaniowej, skoro funkcja taka jest realizowana na innych działkach położonych w promieniu 90 m od granicy działek inwestora. Z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, (załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji) wynika, że na ul. A. znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. W niedalekiej odległości od wnioskowanej nieruchomości położony jest również zakład karny i wielorodzinne budynki 4 i 5 kondygnacyjne. Zatem na badanym obszarze funkcja mieszkaniowa już występuje, nie kolidując z obecną także na tym terenie funkcją usług – budynkami handlowo-usługowymi, magazynami, biurami, czy warsztatami samochodowymi. Brak jest podstaw do twierdzenia, że umożliwienie inwestorom przystosowania poddasza i pomieszczeń piwnicznych budynku magazynowego na cele mieszkalne ograniczy zastany sposób użytkowania sąsiedniego terenu. WSA w Olsztynie uznał, że w sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się jednak od wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego, rozstrzygającego sprawę co do istoty. Zważył sąd, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie budziły zastrzeżeń organu odwoławczego, który nie wskazywał na potrzebę wyjaśniania jakichkolwiek kwestii. Nie zachodziła więc konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a tym samym brak było podstaw do zwracania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie WSA, rozstrzygnięcie po raz pierwszy przez organ odwoławczy o warunkach zabudowy nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż wymagana analiza została sporządzona przez uprawnionego architekta, jej ustalenia są wyczerpujące i odpowiadają rzeczywistości, a zamierzenie dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości już uzbrojonej, z dostępem do drogi publicznej, bez zmiany parametrów zabudowy. Na poparcie powyższego poglądu, sądu I instancji powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy nie budził wątpliwości organu II instancji, organ ten nie wskazywał, aby materiał ten był niepełny, w związku z tym uwzględniając zakres wniosku, który dotyczył tylko zmiany sposobu użytkowania, mogło SKO wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Olsztynie podkreślił jednak, że stwierdzone naruszenie pozostaje bez wpływu dla końcowego załatwienia rozpatrywanej sprawy, skoro na skutek zaskarżonej decyzji, wydane już zostało przez organ I instancji prawidłowe rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Mimo, że co do zasady kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji, to dla dokonania właściwej oceny sprawy, wskazane było uwzględnienie działań organu I instancji podejmowanych w dalszym toku postępowania, a będących następstwem zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. wyjaśnił, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji kasacyjnej musi mieć na uwadze nie tylko okoliczności sprawy zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale też to, jakie są skutki uchylenia decyzji kasacyjnej dla aktów już podjętych przez organ pierwszej oraz drugiej instancji. W szczególności potrzeba taka zachodzi w przypadku kontroli sądowej decyzji kasacyjnych podjętych przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy nie doszło do wstrzymania ich wykonania. Warunkiem efektywnego orzekania przez sąd kontrolujący decyzję kasacyjną organu odwoławczego jest ustalenie stanu sprawy istniejącego w dacie wyrokowania i jego uwzględnienie przy ocenie legalności działania organu administracji, jak też rozstrzyganiu o ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19.03.2015 r. wnieśli H. G., E. G. oraz S. G.. W ramach podstaw kasacyjnych wskazali na naruszenie zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak też przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Pierwsza z podstaw skargi kasacyjnej zarzucała naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegająca na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku magazynowego w zabudowie szeregowej, na lokal mieszkalny. W ramach natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna wskazała na naruszenie: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, 11, 12 par. 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja była piątą decyzją organu odwoławczego. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, w tym samym stanie faktycznym, nie jest do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania i przekonywania. Skarżący kasacyjnie domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej akcentowało okoliczność, że wprowadzenie obiektu o nowej funkcji doprowadzi do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa oraz zburzy chroniony stan zabudowy i istniejącą funkcję tej zabudowy. Podkreślono, że wyrok sądu tworzy precedens do przekształcania obiektów przemysłowo-handowo-usługowych, na mieszkalne. Celem tego zabiegu jest skorzystanie przy nabyciu własności z bonifikaty uchwalonej przez Radę Miasta Olsztyna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne zaś, to wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r.; sygn. akt II GSK 1449/10), a także winno zawierać wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. także postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt I OSK 1450/10). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r.; sygn. akt II GSK 834/10). W takiej sytuacji, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne (precyzyjne) oznaczenie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca sądowi I instancji. W ocenianej natomiast skardze kasacyjnej, jej autor zarzucił naruszenie przez WSA w Olsztynie prawa materialnego, tj. "art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowego na mieszkalny". Należy jednak zauważyć, że przepis art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) dzieli się na 7 ustępów, a ustępy 1 i 7 składają się (każdy) z pięciu punktów. Powołanie zatem w ramach postawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyłącznie przepisu art. 61 u.p.z.p., nie czyni więc zadość obowiązkowi dokładnego określenia tej podstawy kasacyjnej. Mimo jednak powyższego uchybienia wskazania wymaga, że treść sformułowanego zarzutu w ramach ocenianej podstawy kasacyjnej, akcentuje wadliwość przyjętego przez sąd I instancji poglądu o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowego na lokal mieszkalny. Pogląd sądu I instancji, w realiach sprawy, trzeba ocenić jako trafny. Należy bowiem zauważyć, że ustalając warunki zabudowy, kluczowym zadaniem organu administracji jest zbadanie, czy zamierzona inwestycja będzie zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Treść tej zasady określona jest w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i obejmuje m.in. kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. Istotne zatem jest ustalenie rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" zawartego we wskazanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. NSA orzekający w tym składzie podziela pogląd, iż przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem inwestycji, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 22.02.2006 r.; sygn. akt II OSK 551/05). Oznaczało to konieczność uwzględnienia przez orzekające organy administracji, zabudowy występującej także w dalszym sąsiedztwie inwestycji. Na gruncie ocenianej zaś sprawy, nie było przedmiotem sporu to, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Konsekwencją tego było więc przyjęcie, iż brak jest przeciwwskazań do zajęcia stanowiska, że wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowego – na mieszkalny, jest, co do zasady, dopuszczalne. Wbrew natomiast twierdzeniom skargi kasacyjnej, istnienie obiektu o nowej funkcji nie wypaczy sensu zasady dobrego sąsiedztwa. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać bowiem także sytuację, gdy planowana inwestycja powiela jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów. Dopuszczalne jest także rozwiązanie, gdy funkcja nowego obiektu, stanowi uzupełnienie którejś z istniejących już funkcji zabudowy, dającej się z nią pogodzić i z nią niekolidującej. Inaczej mówiąc, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa dopuszczalne jest więc realizowanie zabudowy nawet o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w ocenianej sprawie, przez co zarzut naruszenia prawa materialnego nie był usprawiedliwiony. Tak samo ocenić należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wz. z art. 8, 11, 12 par. 1 k.p.a. Skarga kasacyjna podawała, że zmienność poglądów prawnych organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania i przekonywania. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu należy zauważyć, że w ocenianej sprawie zarówno organ I instancji, jak i SKO w [...], w kilku kolejno wydanych decyzjach, prezentowały konsekwentne, choć przeciwne względem siebie, stanowiska i oceny prawne. Nie można więc w takich okolicznościach twierdzić, że w sprawie miała miejsce zmienność poglądów prawnych, naruszających wskazane wyżej zasady. Nadto, podkreślić też należy, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego, mającą pierwszeństwo przed innymi zasadami jest, wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada legalności (praworządności). Zgodnie z tą zasadą, wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). W tej zaś sprawie, sądowoadministracyjna kontrola decyzji SKO w [...] z dnia [...].11.2014 r. nie wykazała naruszenia prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego, co w przedstawionych okolicznościach oznacza, że zarzut naruszenia zasady przekonywania i zaufania, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.