II SA/Kr 218/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa p o s t a n a w i a s k a r g ę o d r z u c i ć Przedmiotem skargi Gminy Łabowa jest odmowa uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa wyrażona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r., znak sprawy [...], doręczonym skarżącej dnia 22 grudnia 2014 roku. Odmawiając dokonania uzgodnienia organ kierował się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi : Wnioskiem z dnia 28.11.2014 r., znak: [...] Wójt Gminy Łabowa zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o zaopiniowanie projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa w odniesieniu do obszarów położonych w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu i Obszarze Natura 2000. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 18.12.2014r., działając w oparciu o art. 23 ust.5, art. 30 ust. 3, art. 33 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany Studium uznając, iż ustalenia Studium mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę przedmiotowych obszarów poprzez złamanie zakazów obowiązujących na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, negatywnie oddziaływanie na obszar Natura 2000 Beskid Niski PLB 180002 oraz spójność Sieci Natura 2000, jak również możliwe negatywne oddziaływanie na obszary Natura 200 Beskid Niski PLB 180002 i Ostoja Popradzka PLH 120019 oraz integralność i spójność Sieci Natura 2000. Organ wskazał również, iż od niniejszego uzgodnienia nie przysługuje środek odwoławczy, a skargę należy wnieść do WSA w Krakowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Łabowa. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż projekt zmiany Studium nie może zostać przyjęty, gdyż narusza on zakazy obowiązujące na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz negatywnie oddziałuje na Obszar Natura 2000 Beskid Niski PLB 180002 oraz Ostoja Popradzka PLH 120019, w tym na gatunki dla ochrony których zostały wyznaczone te Obszary, oraz spójność obszarów Natura 2000, pomimo braku wykazania w zaskarżonej odmowie uzgodnienia, jakie konkretne elementy składające się na projekt zmiany Studium mają znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000,a nadto w czym ma się przejawiać owo znacząco negatywne oddziaływanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę przedłożonego ponownie w dniu 28.11.2014r. znak [...] do uzgodnienia projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa w odniesieniu do terenów położonych w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu i Obszarze Natura 2000 Beskid Niski PLB 180002, pomimo iż projekt ten spełniał wszystkie warunki zawarte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie – Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych w Starym Sączu w postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa w zakresie ustaleń Studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 z dnia 29.05.2014r., znak sprawy [...], oraz w kolejnym postanowieniu o odmowie uzgodnienia tego projektu zmiany Studium z dnia 18.07.2014r., znak sprawy [...], a mianowicie zapewnia ochronę cieku wodnego tj. potoku [...] oraz jego obudowy biologicznej poprzez wyznaczenie w projekcie zmiany Studium odpowiednich stref ochronnych w celu odtworzenia i utrzymania istniejącego korytarza biologicznego związanego z przedmiotowym potokiem oraz zmniejszenie powierzchni terenów oznaczonych symbolem PU w celu zapewnienia bazy żerowiskowej dla gatunków wykorzystujących ten obszar jako korytarz migracyjny, zmniejszenie powierzchni terenów oznaczonych symbolem U oraz dopuszcza możliwość lokalizacji pasiek w sposób zabezpieczający miejsca wrażliwe przyrodniczo przed negatywnym wpływem infrastruktury związanej z ich prowadzeniem. b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie w odmowie udzielenia uzgodnienia jej uzasadnienia faktycznego, a w szczególności jakie konkretne elementy projektu zmiany Studium skutkować będą naruszeniem zakazów obowiązujących na terenie Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz negatywnie oddziaływać będą na Obszar Natura 2000 Beskid Niski PLB 180002, w tym na gatunki dla ochrony których został wyznaczony ten Obszar oraz na spójność obszarów Natura 2000. Ponadto skarżąca wskazała na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia wyrażający się w niewłaściwej interpretacji zapisów zawartych w pkt 6 rozdziału III Studium dotyczących zapisów dla terenów otwartych polegający na przyjęciu jakoby odnosiły się one do wszystkich terenów rolnych i zieleni położonych w N., podczas gdy zapisy te mają za przedmiot tylko tereny przeważnie rolno-zadrzewieniowe, zapewniające spójność struktur przyrodniczych regionu – korytarzy i ciągów ekologicznych, które pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu rolno-leśno-zadrzewieniowym. Skarżąca wskazała również na sprzeczność zaskarżonej odmowy uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa w zakresie ustaleń Studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 z poprzednimi postanowieniami o odmowie uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa w zakresie ustaleń Studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 wydanymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie – Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych w Starym Sączu w dniach: - 29.05.2014r., znak sprawy [...] w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Łabowa z dnia 12.05.2014r., znak: [...] - 18.07.2014r., znak sprawy [...] w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Łabowa z dnia 24.06.2014r., znak: [...] poprzez uzależnienie uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany Studium od spełnienia nowych nieuzasadnionych warunków. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uruchomienie kontroli działań administracji publicznej zależy od zaistnienia szeregu warunków. Za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Ten wniosek płynie z przepisów p.p.s.a. nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia. Wobec tego ustalenia podstawowym zadaniem Sądu była w niniejszej sprawie ocena charakteru prawnego działania zaskarżonego przez Gminę Łabowa. Procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl treści tych unormowań wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Z zestawienia tych przepisów płynie następujący wniosek: ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. W świetle stanowiska nauki prawa i orzecznictwa sądowego, tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 K.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego stanowiska przekonują następujące powody. Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. W świetle tego przepisu u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tą procedurę, pogarsza sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy, nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego za właściwe uznać należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12. W jego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Według WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślono także, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j cyt. ustawy. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Należy dodać, iż art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Nie sposób poddawać w wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p. a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 K.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ co wynika z art.127 ust.3 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art.91 pkt 1a ustawy z 16.04.2004r., o ochronie przyrody. Zob. szerzej problematykę wyczerpania toku instancji przed złożeniem skargi na uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego np. w postanowieniu NSA z 10.07.2008r., sygn. akt II OSK 657/08 oraz M. K.: Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym, ST 2011, nr 7-8, s.125-126. W konsekwencji należy uznać, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego prawem środka zaskarżenia, przedmiotem skargi do WSA w Krakowie czyniąc uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 52 § 2 cytowanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Oznacza to, że przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego można uczynić jedynie decyzję/postanowienie ostateczną w administracyjnym toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, strona skarżąca nie złożyła zażalenia na rozstrzygniecie RDOŚ. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem skargi strona skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., co przesądza o braku dopuszczalności skargi i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga również, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zawartego w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. i skierowała skargę do tut. Sądu bezpośrednio po otrzymaniu tego pisma, a nie wystąpiła - w pierwszym rzędzie - do właściwego organu z zażaleniem. Powyższe stanowi przesłankę do ubiegania się przez skarżącą - w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia wraz z dokonaniem czynności złożenia zażalenia - o przywrócenie przez GDOŚ terminu do złożenia zażalenia. Wskazane wyżej stanowisko Sadu znalazło już wcześniej swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zob. np. postanowienia: WSA w Krakowie z 21.10.2014r., sygn. II SA/Kr 1130/14, z 21.11.2014r., sygn. II SA/Kr 1346/14 oraz NSA z 12.02.2015r., sygn. II OSK 197/15, z 4.03.2015r., sygn. II OSK 426/15 W tym stanie rzeczy skargę odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.