II OZ 464/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.G. – T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi B.G. – T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił B.G. – T. wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi B.G. – T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 17 grudnia 2014 r. B.G.-T. wniosła skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ew. A z obrębu [...] przy ul. R. w Warszawie, z wjazdem przez działkę nr ew. B z obrębu [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie mogła być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wykluczało zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B.G.-T. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu obrazę art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w całości do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności bez obowiązku składania kaucji z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów sądowych na rzecz skarżącej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zarówno ww. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy jaki i zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] listopada utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zostały wydane materialnie w granicach tej samej sprawy. Zdaniem skarżącej skoro w niniejszej sprawie pod względem materialnoprawnym między postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta, a postępowaniem zakończonym postanowieniem GINB występuje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa to na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu. Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pod względem proceduralnym nie istnieje tożsamość przedmiotowa, jako że postępowanie zakończone postanowieniem GINB dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże nie powinny o tym decydować względy formalnoprawne, a materialnoprawne. Skarżąca podniosła, iż w sprawie liczy się czas, ponieważ inwestor może zacząć budowę inwestycji i może okazać się, iż decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne i nie będzie można stwierdzić jej nieważności. Zachodzi zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody (trwałe zmniejszenie wartości lokalu skarżącej) i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Gdy inwestycja zostanie wybudowana, skutek w postaci zacienienia zajdzie, a nikt z tego powodu nie nakaże rozbiórki. Tak samo zaburzone zostaną w sposób trwały i nieodwracalny stosunki wodne w rejonie, co nieodwracalnie zmniejszy wartość nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal skarżącej. Nawet późniejsza rozbiórka inwestycji nie przywróci stanu poprzedniego w kwestii ekologii wodnej. Nadto skarżąca podniosła, iż wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest także w interesie inwestora, ponieważ ochroni go przed szkodą spowodowaną koniecznością rozbiórki inwestycji w razie stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, iż warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, konstrukcja ww. przepisu, pozwala na możliwość oceny konieczności udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej nie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, ale również w postępowaniu ogólnym, o ile strona skarżąca zawarła w tym zakresie stosowne wnioski. A zatem treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1114/14, dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że każdorazowo Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia innego niż zaskarżone, obowiązany jest rozważyć, czy mieści się ono "w granicach" sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że taka zależność pomiędzy zaskarżonym do Sądu postanowieniem, a decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nie istnieje. Należy podkreślić, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter stricte formalnoprawny, dotyczy bowiem braku możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. Postanowienie to dotyczy jedynie oceny posiadania przymiotu strony przez skarżącą – a więc nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nie ma tożsamości przedmiotu sprawy, który pozwalałby uznać, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. znajduje się w granicach sprawy o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego będzie zatem wyłącznie kontrola prawidłowości postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, nie zaś legalność decyzji, której wstrzymania domaga się skarżąca. Stąd też nie można utożsamiać skutków wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkami odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Konkludując, rację ma Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. nie jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w przedmiotowym wniosku strona skarżąca podniosła wyłącznie argumenty uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Argumenty te dotyczą skutków realizacji przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż podstawę oceny konieczności wstrzymania decyzji stanowią konkretne okoliczności faktyczne, które pozwolą na uprawdopodobnienie, że wykonanie tej decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu wykazania powyższych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając na nią obowiązku ich udowodnienia. Sąd oceniając podniesione we wniosku okoliczności bierze pod uwagę zarówno interesy strony skarżącej jak i uczestników postępowania. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. groziło niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenie, iż realizacja tego przedsięwzięcia może spowodować nieodwracalne skutki oraz, że prace prowadzone mogą zaburzyć stosunki wodne w rejonie są niewystarczające dla wstrzymania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. Podkreślić należy, że wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego i odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Z tych też względów, uznać należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie zawiera żadnych takich wad, które czyniłoby koniecznym ponowne rozpoznanie przedmiotowego wniosku. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w odpowiedzi na zażalenie żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 powołanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).