II GSK 2922/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 202/15 w sprawie ze skargi K. I. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. I. [...] z siedzibą w Warszawie na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 202/15 oddalił skargę K. I. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. określającą rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, z wyłączeniem obszarów gminnych (dalej: Rynek 5) i ustalił, że na Rynku 5 występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej. Organ pismem z dnia [...] września 2011 r. zawiadomił T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: T.) o wszczęciu, na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) postępowania w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług świadczonych na Rynku 5 wynikających z decyzji z dnia 28 kwietnia 2011 r. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K. I. [...] z siedzibą w W. (dalej: KI, skarżąca), P. I. (w skrócie: PI) oraz P. I. K. (w skrócie: PK). Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiły KI, PK oraz PI. Podmioty te zostały dopuszczone do udziału w postępowaniach na prawach strony postanowieniami Prezesa UKE. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. Prezes UKE wezwał T do przedstawienia informacji w następującym zakresie: 1) Aspektów kalkulacji kosztów usług świadczonych na Rynku 5, i w których T zastosowała założenia szacunki i prognozy wraz z uzasadnieniem zastosowanego podejścia; 2) Metodologii kalkulacji przez T wskaźnika WACC na poziomie 11,38%, a także wskazania parametrów, które posłużyły do ustalenia wartości wskaźnika WACC oraz źródeł ich pozyskania; 3) Sposobu wydzielenia kapitału zaangażowanego dla elementów infrastruktury współdzielonej przez wiele usług, które były przedmiotem inwestycji w 2011 r. 4) Wskazania zasadności dokonywania aktualizacji wyceny środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych w świetle obowiązku ustalania opłat w oparciu o koszty ponoszone, wynikające z art. 40 p.t.; 5) Wskazania szczegółowych czynności, kosztu każdej z czynności oraz czasu niezbędnego do wykonania każdej czynności składającej się na realizację usług "Wstępna Weryfikacja Techniczna", "Pomiary Telediagnostyczne" i "Restart Portu". W odpowiedzi na wezwanie, T pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. przedstawiła odpowiedź na zagadnienia poruszone w pkt 1–4 wezwania w wersji jawnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. T przedstawiła uzupełnienie informacji w związku z wezwaniem w zakresie odpowiedzi na zagadnienie poruszone w pkt 5. Strona opatrzyła informacje zawarte w piśmie klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T" na podstawie art. 9 p.t. oraz art. 207 ust. 1 p.t. Wskazała, że dane zawarte w piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, ze zm. dalej: u.z.n.k.). Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. - na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) - ograniczył KI, PI oraz PK prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. w piśmie strony z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie: - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Wstępna Weryfikacja Techniczna"; - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Pomiary Telediagnostyczne"; - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Restart Portu", w części, w której informacje te zawierają tajemnice przedsiębiorstwa T i nie zostały ujawnione w piśmie T z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ stwierdził, że informacje zawarte w piśmie T z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T, wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Są one bowiem ściśle związane z prowadzoną przez T działalnością gospodarczą i mają dla niej niewąTPliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje dotyczące propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T. Ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3144/13, odrzucił skargę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wskazał, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu było wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli: Prezes UKE i KI, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 950/14 orzekł, że skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem NSA brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż kontroli sądu administracyjnego podlegają, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ponownie rozpatrując sprawę orzekł, że skarga nie była zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w szczególności art. 207 ust. 1 tego aktu. Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 207 ust. 1 p.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis ten ma charakter ochronny i stanowi przeniesienie do ustawodawstwa krajowego postanowień dyrektywy 2002/21/WE. Jednocześnie należy zauważyć, że z mocy art. 9 ust. 1 p.t. przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Zatem najpierw sam przedsiębiorca decyduje czy informacje, dokumenty dostarczane na żądanie Prezesa UKE stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Następnie Prezes UKE, podzielając stanowisko strony może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, co w kontrolowanym postępowaniu kolejnym postanowieniem – tym razem z dnia [...] sierpnia 2013 r. – ograniczył czterem podmiotom działającym na prawach strony wgląd do materiału dowodowego przekazanego przez Telekomunikację Polską S.A. w zakresie: - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Wstępna Weryfikacja Techniczna"; - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Pomiary Telediagnostyczne"; - Tabeli kalkulacji kosztów usługi "Restart Portu" w części, w której informacje te zawierają tajemnice przedsiębiorstwa T i nie zostały ujawnione w piśmie T z dnia [...] czerwca 2013 r. Co do tego materiału T opatrzyła go klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa. Zatem nieuchylenie zastrzeżenia przez Prezesa UKE skutkowało już brakiem podstaw do zastosowania art. 207 ust. 1 p.t. Co do tajemnicy przedsiębiorstwa, zdaniem Sądu I instancji, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 207 ust. 1 p.t. należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Nie ulega jednak wątpliwości, iż takie informacje, jak np. analiza kosztów są informacjami mającymi określoną wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. J. E. Nowicki "Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji", Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że organ prawidłowo uznał informacje, o których zastrzeżenie wniosła T (obecnie O. S.A.), za mieszczące się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez tę Spółkę działalnością i mają dla niej wartość gospodarczą, oraz że podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Zastrzeżone informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, pozostają nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć zwykłą i dozwoloną drogą, w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych oficjalnych źródeł. Po drugie, Prezes UKE słusznie uznał, że informacje dotyczące kosztów rocznych, kosztów jednostkowych i kosztów usług zawartych w poszczególnych tabelach są ściśle związane z prowadzoną przez T działalnością gospodarczą i mają dla tego podmiotu wartość gospodarczą. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie dotyczyło ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie hurtowych usług świadczonych na Rynku 5 – usług dostępu szerokopasmowego. Nie chodziło o to, że operatorzy alternatywni nie świadczą tego rodzaju usług na rynku krajowym, ale że właśnie ci operatorzy będą odbiorcami tych usług i w tej sytuacji zastrzeżone informacje przedstawiają także dla tych podmiotów określoną wartość gospodarczą. Ponadto KI działa w niniejszej sprawie na prawach strony w interesie operatorów alternatywnych, co też miało wpływ na stanowisko Prezesa UKE zajęte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jeżeli bowiem pewne z zastrzeżonych danych T były dla pozostałych operatorów zbędne, to tym bardzie nie było potrzeby ich ujawniania i w tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej o nadużyciu przez Prezesa UKE uprawnień wynikających z przepisu art. 207 ust. 1 p.t. Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie wskazał, że zastrzeżone informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T i obiektywnie przedstawiają określoną wartość gospodarczą, zatem zostały objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, gdyż spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo przy tym uznał, że T podjęła stosowne i niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji. II K. I. [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej: T) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze; Naruszenie prawa materialnego: 3) naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T, podczas gdy nie mają one wartości gospodarczej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota sporu sprowadzała się do tego czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Prezes UKE uznał, że dane zawarte w zastrzeżonej części dokumentu w zakresie: tabeli kalkulacji kosztów usługi "Wstępna Weryfikacja Techniczna"; tabeli kalkulacji kosztów usługi "Pomiary Telediagnostyczne"; tabeli kalkulacji kosztów usługi "Restart Portu" - stanowią informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, a tym samym, czy informacje te mogły podlegać zastrzeżeniu przez spółkę, a w konsekwencji, że organ mógł ograniczyć pozostałym stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w tej (zastrzeżonej przez spółkę) części. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz prawnej oceny tego stanu faktycznego. W świetle treści przytoczonych przez stronę zastrzeżeń, stan faktyczny nie budził wątpliwości. Trudno jest zatem mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tajemnica przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 p.t. powinna być rozumiana w sposób przyjęty w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zatem są nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle tej regulacji, aby przyjąć, że zastrzeżenie poufności informacji ma usprawiedliwienie prawne, należy dokonać oceny, czy łącznie spełnione zostały warunki, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub gospodarczy, nie została ujawniona do informacji publicznej i zostały podjęte w stosunku do niej działania o zachowanie jej poufności. W rozpoznawanej sprawie problem prawny sprowadzał się tylko do oceny, czy dane zawarte w piśmie T z dnia [...] czerwca 2013 r. są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UKE przyjął i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że tak należy ocenić dokument zastrzeżony przez T S.A., zatem z tego powodu należy ograniczyć prawo wglądu do tego materiału dowodowego. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać to stanowisko za poprawne, a w konsekwencji za niedające podstaw do przyjęcia odmiennego zapatrywania. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela, gdyż zastrzeżenia T S.A. zawarte w spornym dokumencie dotyczyły kategorii i wartości kosztowych, tzn. kalkulacji kosztów określonych usług, a zatem posiadały określoną i wymierną wartość gospodarczą i dlatego podlegały ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stwierdził, że zastrzeżenie przez T w piśmie z [...] czerwca 2013 r. poufności zawartych we wniosku informacji dotyczących rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w przedsiębiorstwie, danych technicznych i technologicznych odnoszących się do układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T, ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty dane dotyczące przyjętych rozwiązań organizacyjnych oraz kosztów działalności. Taki charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których w rozpoznawanej sprawie T zastrzegła ich poufność. W związku z tym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż wymieniony przepis został w rozpoznawanej sprawie właściwie zastosowany przez Sąd I instancji, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zastrzeżenia T zawarte w piśmie z [...] czerwca 2013 r. dotyczyły kategorii i wartości kosztowych, tzn. kalkulacji kosztów określonych usług, a zatem posiadały określoną i wymierną wartość gospodarczą, która może podlegać ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy zawarte w tym przepisie. Uzasadnienie to zawiera wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a okoliczność, iż strona nie jest przekonana odnośnie trafności rozstrzygnięcia nie daje podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze, a okoliczność, iż nie dokonał szczegółowej analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji wynikała z faktu, iż taka analiza prowadziłaby w istocie rzeczy do ujawnienia zastrzeżonych informacji, a zatem te zastrzeżenia straciłyby rację bytu. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.