II GSK 950/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych K.I.G.E.iT. w W., Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3144/13 w sprawie ze skargi K.I.G.E.iT. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na usługi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3144/13 odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Prawo telekomunikacyjne) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) ograniczył Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiej Izbie Komunikacji Elektronicznej prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. z siedzibą w W. w złożonym w postępowaniu piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w zakresie: – tabeli kalkulacji kosztów usługi “Wstępna Weryfikacja Techniczna", – tabeli kalkulacji kosztów usługi “Pomiary Telediagnostyczne", – tabeli kalkulacji kosztów usługi “Restart Portu" w części, w której informacje te zawierają tajemnice przedsiębiorstwa T. i nie zostały ujawnione w piśmie T. z dnia [...] czerwca 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.) i stwierdził, że informacje zawarte w piśmie T. S.A. z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T., a ponadto nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku z powyższym, w ocenie organu, udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. KIGEiT zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia jej wglądu do akt sprawy oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z pominięciem wskazania motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego i niewyjaśnienie postaw zastrzeżenia, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że zastrzeżone pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. odrzucił skargę. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 206 ust. 1 tej ustawy. Przypomniał, że zgodnie z 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i zaznaczył, że powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei, jak wskazał Sąd, stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego. W ocenie Sądu, dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługiwało jednak zażalenie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. W ocenie Sądu, skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu było wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek zaskarżenia nie został złożony, skarga podlegała odrzuceniu. Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi (a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie to jest oczywiście zaskarżalne), - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W ocenie strony, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne O. S.A. (dawniej: T. S.A.) wniosła o ich oddalenie w całości i przeprowadzenie rozprawy. Ponadto spółka wniosła o ewentualne wystąpienie Sądu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: “czy art. 207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., nr 243 ze zm.) w związku z art. 206 ust. 1 p.t., w zakresie w jakim nie przewiduje środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. W administracyjnym toku instancji, jest zgodny z art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza zasadę dwuinstancyjności?". W uzasadnieniu odpowiedzi na skargi kasacyjne spółka wyraziła pogląd, że postanowienia wydane w trybie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 p.t. mają charakter orzeczeń merytorycznych, rozstrzygających sprawę co do istoty i powinny być zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Zdaniem spółki pozbawienie stron postępowania prawa zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty w jakimkolwiek trybie określonym w k.p.a. stanowi nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności i w związku z tym jest sprzeczne z ustawą zasadniczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, że postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, zgodnie z którym postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". A zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. Powyższa konstatacja nie uprawnia jednak do przyjęcia wniosku, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego służy stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w k.p.a. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Konkludując wypada zauważyć, że brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Oznacza to, że skoro skarżącej nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia, to mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia. Z tych też względów należało podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, “czy art. 207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., nr 243 ze zm.) w związku z art. 206 ust. 1 p.t., w zakresie w jakim nie przewiduje środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 p.t. w administracyjnym toku instancji, jest zgodny z art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza zasadę dwuinstancyjności?", wyjaśnić należy, że z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.) wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na proponowane przez skarżącego pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.