IV SA/Gl 394/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta R. odmówił przyznania T. G. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: S. G. i M. G. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje, jeżeli dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł lub - w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - kwoty 623 zł. Tymczasem w przypadku strony powyższa przesłanka nie została zachowana. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem, że jej rodzina składa się z czterech osób, w tym dwojga dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, zaś dochód tej rodziny osiągnięty w roku 2012 wyniósł 50.222,57 zł (w tym otrzymywane przez jej małżonka – M. G.: wynagrodzenia, w kwocie 13.839,70 zł oraz diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych, w wysokości 36.382,87 zł), co w przeliczeniu na członka rodziny daje średnio miesięcznie kwotę 1.046,30 zł, która przekracza wspomniane ustawowe kryterium o wartość przekraczającą kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu wynoszącą 77 zł. W tym stanie rzeczy przyznanie wnioskowanych przez nią świadczeń było wykluczone. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. T.G. dała wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji wskazując na nieprawidłowe ustalenia w zakresie wysokości dochodu jej rodziny. Powołała się bowiem na wyrok Sądu Najwyższego oraz na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie stwierdzono, że diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie są składnikiem wynagrodzenia za pracę i nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła przy tym, iż jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym, przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i utrzymania higieny osobistej podczas podróży za granicę kraju. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało się na mające zastosowanie w sprawie uregulowania podnosząc, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania stronie spornych świadczeń, albowiem dochód, w przeliczeniu na jednego członka jej rodziny wynosił 1.046,30 zł, a zatem znacznie przekraczał kryterium dochodowe w kwocie 539 zł, którego zachowanie warunkuje uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Nadto, odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji wywiódł, iż wbrew twierdzeniom strony, diety z tytułu podróży służbowych stanowią dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 3 pkt 1 lit. c tej regulacji określa bowiem wyraźnie, że dochodem są między innymi dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym uzyskane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, jak również należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania w Polsce, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Świadczeniem takim są diety na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową, które przysługują pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy, na mocy art. 775 § 1 tego Kodeksu. Na potwierdzenie zaprezentowanego wyżej stanowiska powołano się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.G. domagała się uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na wliczeniu diet uzyskanych przez jej męża do dochodu rodziny, czego efektem było przekroczenie kryterium warunkującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżąca ponownie podkreśliła, że w świetle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowym, diety z tytułu podróży służbowych nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji raz jeszcze podkreślił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium warunkujące przyznanie świadczeń, o które się ubiegała. Nadto ponownie wywiódł, że wbrew twierdzeniom strony, wypłacone jej małżonkowi diety z tytułu podróży służbowych stanowią dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Zasady przyznawania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywał tekst ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 1 przywołanej regulacji, prawo do przedmiotowych świadczeń przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, czyli rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (wartość obowiązująca od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2014 r.). Wspomniane kryterium dochodowe ulega podwyższeniu (w powyższym okresie do kwoty 623 zł) w przypadku, gdy w skład rodziny wchodzi dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie przy tym z brzmieniem art. 3 pkt 2 i 2a cytowanej ustawy, pod pojęciem "dochodu rodziny" należy rozumieć sumę przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zakres pojęcia "dochód" wyznaczony został w ustawie o świadczeniach rodzinnych bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy), a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Co więcej, w definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c cytowanej regulacji, wśród których ustawodawca wymienił między innymi (tiret 10) należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.). Orzekające w niniejszej sprawie organy zakwalifikowały jako dochód rodziny skarżącej wynagrodzenie za pracę w charakterze kierowcy, otrzymane przez jej małżonka w roku 2012, w kwocie 13.839,70 zł, ustalonej na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] r. oraz zaświadczenia ZUS z dnia [...] r., uwzględniając pomniejszenia o koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne. Nadto do wspomnianego dochodu wliczono diety z tytułu podróży służbowych, pobrane przezeń w kwocie 36.382,97 zł. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego, czy powyższe diety stanowią dochód, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności, czy są one dochodem wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 tej regulacji. Na tak postawione pytanie odpowiedzi negatywnej udzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (vide: wyrok z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 728/08 oraz powoływany przez skarżącą wyrok z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 148/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA), który stwierdził, iż art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą. Odmienne stanowisko wyraził natomiast tutejszy Sąd we wskazanym przez Kolegium wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 (dostępny w CBOSA), który uznał, że wspomniane diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Wskazał bowiem, że kwestię tę normuje art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 95, poz. 879, ze zm.) stanowiący, iż kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.). Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za trafny drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów, wyrażony przez tutejszy Sąd także w późniejszych wyrokach: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/12 oraz z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 379/13 (orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy zaakcentować, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć powinna uwzględniać cele tego aktu, sformułowane w uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.), gdzie stwierdzono, że regulacja ta zmierza do budowy nowego, odrębnego systemu świadczeń rodzinnych. W ramach założeń zostało przy tym wskazane, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Zdaniem Sądu, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. Także w odniesieniu do określenia "przebywający czasowo za granicą" za bezpodstawne należy uznać jego zastosowanie wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy sformułowaniu. Ustawodawca nie wskazał tam bowiem, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada celom ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych i wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym. Na marginesie można zaznaczyć, że jeżeli osoba jest zatrudniona u zagranicznego pracodawcy i osiąga z tego tytułu wynagrodzenie, to w jej przypadku nie można mówić o otrzymywaniu diet, z tytułu czasowego przebywania poza granicami kraju, gdyż w tym przypadku brak jest elementu delegowania do takiej pracy. Okoliczność taka wystąpi jedynie wówczas, gdy pracodawca zagraniczny będzie dysponował zakładem na terenie kraju i poza jego granicami, a dana osoba będąc zatrudniona w zakładzie zlokalizowanym na terenie kraju delegowana zostanie do wykonywania prac w zakładzie zlokalizowanym za granicą. Mając na względzie powyższe stwierdzić przyjdzie, że ustalając dochód rodziny skarżącej, zasadnie zakwalifikowano jako jego składnik wypłacone M.G. należności ze stosunku pracy uzyskiwane w postaci diet na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi. Organy obydwu instancji zakwalifikowały do tego dochodu kwotę diet w wysokości 36.382,97 zł, wynikającej z jego oświadczenia oraz z zaświadczenia pracodawcy ("A" – W. W.) z dnia 11 października 2013 r. Nadto, w dołączonym do akt sprawy piśmie z 27 maja 2013 r. pracodawca ten wywiódł, iż nie jest w stanie określić, ile godzin małżonek skarżącej przebywał na terenie jednego państwa docelowego, gdyż wyjeżdżał do N., B. oraz H., zaś jego wyjazdy obejmowały docelowo co najmniej dwa z tych krajów. Co jednak istotne - w piśmie tym określono jednoznacznie, że należności wypłacone w tym zakresie M. G. "obejmują tylko kwoty diet". Informacja ta pozwala więc przyjąć, że należności pobrane przezeń z tytułu podróży służbowej odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 775 Kodeksu pracy oraz w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju - Dz. U. nr 236, poz. 1991 (akt ten obowiązywał w roku 2012, za który wypłacono sporne diety, aktualnie obowiązuje rozporządzenie tego Ministra z dnia 29 stycznia 2013 r. - Dz. U., poz. 167). Nie budzi zatem wątpliwości, że sporna kwota 36.382,87 zł stanowi dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy podnieść przyjdzie, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, iż w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzi wątpliwości, że - co do zasady - przesłanką warunkującą uzyskanie przez rodzica prawa do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest, aby średnia miesięczna z sumy dochodów w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanych przez wszystkich członków jego rodziny w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, podzielona przez liczbę osób wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego, nie przekraczała kryterium dochodowego ustalonego stosownie do art. 5 ust. 1 tej regulacji. Orzekające w sprawie organy trafnie ustaliły dochód jej rodziny za rok 2012, jako 50.222,57 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny daje średnio miesięcznie kwotę 1.046,30 zł, która przekracza wspomniane ustawowe kryterium o wartość przekraczającą kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (77 zł). W konsekwencji, przyznanie wnioskowanych przez nią świadczeń nie było możliwe z uwagi na niezachowanie określonego w bezwzględnie obowiązujących przepisach kryterium. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.