II SA/Lu 633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego ] na rzecz P. w W. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wójt Gminny C. po rozpatrzeniu wniosku L. W. "B." S.A. z siedzibą w B. w sprawie wdania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Eksploatacja węgla kamiennego przez L. W. "B." S.A. w projektowanym obszarze górniczym obejmującym złoże L. K-6-7 i K-3", ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. W piśmie z dnia 6 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosła P. Sp. z o.o., wskazując na rażące naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 8 i 13, art. 30, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 kpa. W obszernych wywodach uzasadnienia wyjaśniono przyczyny, które w jej ocenie decydują o naruszeniu wymienionych wyżej przepisów oraz o jego rażącym charakterze. Stwierdzono ponadto, że na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jest uprawnione do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności z urzędu. Artykuł 156 kpa zawiera katalog przesłanek, których wystąpienie obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązek taki wynika również z art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. Praworządność bowiem to także obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco niezgodnych z prawem a taki charakter ma decyzja Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 , art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. Przytaczając brzmienie art. 61a § 1 kpa stwierdziło, że przepis ten odnosi się do przypadków oczywistych, które nie wymagają czynienia żadnych ustaleń faktycznych, ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Zdaniem Kolegium odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnione jest wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa. Stroną postępowania jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżniających go od interesu faktycznego, należy to, że interes prawny musi być oparty o obowiązującą normę prawną. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę prawną oznacza, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że P. Sp. z o.o. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Nr [...]. Nie wykazała również interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie jej legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.. Ponadto Kolegium stwierdziło, że art. 156 § 1 kpa nie obliguje go do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to zaś, że organ administracji w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania ma obowiązek dokonania szczegółowej analizy występowania przesłanek nieważności i wyjaśnienia swojego stanowiska w tym zakresie. Niemniej Kolegium oceniło, że w sprawie nie wystąpiła żadna z unormowanych w art. 156 § 1 kpa. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, co przesądza o braku podstaw do wszczęcia także z urzędu postępowania nadzwyczajnego. Postanowieniem z dnia [...]., Kolegium po ponownym rozpatrzeniu wniosku akceptując argumenty postanowienie z dnia [...] r. utrzymało je w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie z dnia [...] r. wniosła P. Sp. z o.o. Zarzuciła Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy naruszyło art. 156 § 1 , art. 157 § 2 , art. 6 oraz art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że nie jest zobowiązane z urzędu wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz zbadać występowanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności. Zaniechanie wszczęcia postępowania stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 oraz w art. 7 kpa z których wynika, że organy administracji są zobowiązane nie tylko do powstrzymania się od wydawania aktów niezgodnych z prawem, ale również do eliminowania aktów wydanych z naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzuty skargi wyjaśniono przyczyny, ze względu na które Kolegium miało obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wskazano okoliczności decydujące o tym, że naruszenie wymienionych w wniosku z dnia 6 marca 2014 r. przepisów, jak i art. 80 ust. 2 miało charakter rażący. Spółka oświadczyła, że przysługuje jej interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...]. Wywodzi go z uzyskanej w dniu [...] r. koncesji nr [...] na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "C." (złoże L. K-6-7) oraz z ustanowionym na jej rzecz użytkowaniem górniczym w obszarze tej koncesji. Powołując się na wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 1203/12 spółka stwierdziła, że możliwość udzielenia tylko jednej koncesji spowodowana jest specyfiką działalności regulowanej Prawem geologicznym i górniczym, gdyż działalność ta musi być dokładnie zlokalizowana w przestrzeni, jest dobrem niepodzielnym, a w konsekwencji koncesja na rzecz jednego podmiotu wyklucza możliwość jednoczesnego udzielenia jej w tych granicach na rzecz innego podmiotu. W postępowaniu koncesyjnym konkurencyjna spółka miała status strony, ponieważ ubiegała się o koncesję obejmującą tę samą przestrzeń. Wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy pozbawiało tę spółkę możliwości uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie, zatem miało wpływ na jej interes prawny. Z powołanego powyżej wyroku wynika, że posiadanie koncesji na obszar objęty konkurencyjnym wnioskiem jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym tego samego obszaru. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla zmierza do uzyskania koncesji wydobywczej obejmującej w niniejszej sprawie obszar objęty koncesją skarżącej spółki, wobec czego przysługiwał jej status strony tego postępowania. Ponadto zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla danego przedsięwzięcia wydaje się w określonym czasie jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem uzyskanie takiej decyzji przez jeden podmiot może wykluczyć uzyskanie jej przez inny podmiot. Status strony postępowania wynika też z prawa użytkowania górniczego obejmującego przestrzeń koncesji nr [...]. Artykuł 16 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. Wynika z niego, że skarżącej, jako użytkownikowi górniczemu, przysługuje interes prawny do uczestniczenia w każdym postępowaniu, które może mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Zatem przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] jest art. 16 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że skarżąca na żadnym z etapów postępowania administracyjnego nie przedłożyła dokumentów wskazujących, że ma interes prawny w dążeniu do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dołączyła koncesję nr [...] oraz wskazała na art. 16 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego jako przepis, z którego wynika jej interes prawny. Przy czym przepis ten daje możliwość korzystania z przestrzeni objętej użytkowaniem górniczym tylko w granicach określonych przez ustawę oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego. Takiej umowy skarżąca spółka nie przedłożyła. Ponadto z koncesji wynika, że dotyczy ona jedynie rozpoznawania złoża węgla kamiennego w rejonie "C." (złoże L. K-6-7) a nie eksploatacji węgla kamiennego. Z uzasadnienia koncesji wynika również, że w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża kopalin nie można kierować się przesłankami dotyczącymi prowadzenia dzielności innej gospodarczej – wydobywaniem kopalin ze złoża. Okoliczność ta utwierdza Kolegium w przekonaniu, że skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Składając pismo z dnia 1 września 2014 r. skarżąca spółka dołączyła do akt umowę z dnia 31 lipca 2012 r. o ustanowienie użytkowania górniczego w celu rozpoznawania złoża węgla kamiennego w obszarze "C." zawartą ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym Warszawa 2011, s. 188; J. Chmielewski, Art. 61a kpa jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84). Zastosowanie zatem art. 61a § 1 kpa (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12 – za uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12 - CBOSA). W każdym innym przypadku organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13 - CBOSA). Uwzględniając powyższe uwagi oraz poczynione przez Kolegium założenia dotyczące stosowania art. 61a § 1 kpa i tego, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności stwierdzić należy, że ocena Kolegium nie była właściwa. Skoro bowiem przyjęło, że stosowanie art. 61a § 1 kpa może mieć miejsce jedynie w przypadkach tak oczywistych, że nie wymaga to czynienia żadnych ustaleń faktycznych oraz, iż w toku postępowania dotyczącego stwierdzenie nieważności przymiot strony przysługuje nie tylko stronom postępowania zwykłego, ale i podmiotom których interesu prawnego dotyczyć będzie wynik postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności, nie można mówić o "oczywistości" braku interesu prawnego skarżącej spółki. W takiej sytuacji Kolegium w toku postępowania powinno wyjaśnić, czy w sprawie mają miejsce okoliczności świadczące o tym, że skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. Nie można przy tym skutecznie dowodzić, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących na to, że ma interes prawny. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa w pierwszej kolejności obowiązek podejmowania czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy nakładają na organ administracji. Strony postępowania (zatem i skarżąca spółka) zobowiązane są zaś do podejmowania w jego toku czynności przyczyniających się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Inicjatywa w zakresie ustalenia stanu faktycznego z reguły spoczywa zatem na organie administracji. Interes prawny determinujący status strony w postępowaniu administracyjnym wynika - co do zasady – z norm prawa materialnego, które decydują o konieczności uzyskania przez konkretną osobę w konkretnej sytuacji faktycznej rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 kpa). W sprawie niniejszej interes prawny skarżącej spółki wynika z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 613, dalej: "P.g.g."). Wiążę się on z zawarciem w dniu 31 lipca 2012 r. umowy o ustanowienie użytkowania górniczego w celu rozpoznawania złoża węgla kamiennego w obszarze "C." oraz uzyskaniem przez skarżącą spółkę w dniu [...] r. koncesji nr [...] na mocy której uprawniona została do rozpoznawania złoża węgla kamiennego w rejonie "C." (złoże K-6-7) położonym na terenie gminy C. i W. w województwie l. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 1a P.g.g. ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy, która staje się skuteczna z dniem uzyskania koncesji. W związku z uzyskaniem koncesji umowa zawarta przez skarżącą stała się więc skuteczna. Artykuł 16 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może on odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wykonywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów lub podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także wykonywać działalność określoną w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Unormowanie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi natomiast, że działalność w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złoża kopalin może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Z powyższych unormowań Prawa geologicznego i górniczego wynika, że skarżąca po uzyskaniu koncesji nr [...] może korzystać, z wyłączeniem innych osób, z obszaru złoża K-6-7 podejmując na nim działalność określoną umową oraz ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Jednocześnie na obszarze złoża K-6-7 przysługuje jej prawo własności do obiektów, urządzeń i infrastruktury wzniesionej w związku z użytkowaniem górniczym tego obszaru (art. 16 ust. 2 P.g.g.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 jak i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Działalność polegająca na wydobywaniu kopalin może mieć natomiast miejsce dopiero po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g.). Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający koncesję (art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. ( II OSK 20/64/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) związanie to oznacza, że to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w późniejszych fazach postępowania inwestycyjnego (w niniejszej sprawie w postępowaniu koncesyjnym), następuje przesądzenie zasadniczych warunków realizacji przedsięwzięcia (w niniejszej sprawie otrzymania koncesji). Uzyskanie decyzji nr 4/2013 było więc warunkiem niezbędnym dla ubiegania się przez L. W. "B." S.A. o otrzymanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża K-6-7 a w dalszej kolejności, po otrzymaniu koncesji, podjęcia jego eksploatacji. Pozyskanie tej decyzji jest więc integralną fazą postępowania zmierzającego do otrzymania przez L. W. "B." S.A. aktu administracyjnego przyznającego tej spółce prawo do tego samego złoża, do którego skarżąca ma prawo korzystania w ramach użytkowania górniczego. Przy czym bez znaczenia pozostaje to, że prawo to będzie różne od prawa przysługującego skarżącej spółce. Ponadto otrzymanie przez L. W. "B." S.A. koncesji na eksploatację złoża K-6-7 może wpłynąć na sposób korzystania (rozpoznania) przez skarżącą z tego złoża. W wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r., ( II OSK 832/11 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził, akceptowany także przez sąd w niniejszej sprawie pogląd, że, aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi natomiast dojść do jego naruszenia. Dodać przy tym należy, że interes prawny w tym postępowaniu dla skarżącej spółki wynika również z ustępu drugiego tego przepisu, gwarantującego jej prawo własności do wzniesionych przez nią na obszarze złoża K-6-7 obiektów, urządzeń i infrastruktury, które tylko ona w trakcie użytkowania górniczego może usunąć (art. 16 ust. 3 P.g.g.). Poczynione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz postanowieniu utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 7 , art. 28, art. 61a § 1 oraz art. 77 § 1 kpa, a naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.