IV SA/Gl 517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 5 ust. 4 i 4a, art. 16a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), odmówiono H.M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S.M. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek H. M. z dnia 21 stycznia 2014 r., która wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką. Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawczyni mieszka wraz z matką, która orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 2011 r. Pod tym samym adresem mieszka również brat strony, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, natomiast ze względu na pozostawanie w zatrudnieniu i stan zdrowia nie może opiekować się matką. Dalej organ ustalił, że z dniem 25 czerwca 2013 r. strona utraciła zatrudnienie w firmie A S.A. w B. w wyniku wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę, następnie od dnia 26 czerwca 2013 r. do 12 grudnia 2013 r. pobierała zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS O/B., natomiast w okresie od 16 grudnia 2013 r. do 17 stycznia 2014 r. była zatrudniona na umowę o pracę na 1/2 etatu w B w B. Jednakże umowa ta została rozwiązana na mocy porozumienia stron ze względu na prośbę H.M., podyktowaną pogarszającym się stanem zdrowia jej matki. Organ stwierdził, że podana przez stronę przyczyna rezygnacji z zatrudnienia stoi w sprzeczności z informacjami uzyskanymi podczas wywiadu środowiskowego, oraz z przedstawioną przez stronę dokumentacją medyczną, z której wynika, że stan zdrowia matki pogorszył się od listopada 2013 r., a mimo to strona podjęła zatrudnienie. Następnie organ wskazał, że zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko takim osobom, które w sposób świadomy i celowy rezygnują z zatrudnienia wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem musi istnieć ścisły związek przyczynowo-skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki. Ponadto musi istnieć związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i datą powstania niepełnosprawności. Tymczasem, zdaniem organu, postępowanie nie wykazało, aby strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu podjęcia stałej opieki nad matką, bowiem od 2011 r. jej matka została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, natomiast do czerwca 2013 r. strona była zatrudniona i to pracodawca wypowiedział umowę o pracę. Natomiast podjęcie zatrudnienia na jeden miesiąc i rozwiązanie stosunku pracy w związku z koniecznością opieki nad matką, która od 2011 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji nie może być podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ podkreślił, że nie kwestionuje sprawowanej przez stronę opieki, jednakże prawo do zasiłku uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji H.M. podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż faktycznie opiekuje się niepełnosprawną matką. Wyjaśniła, że stan zdrowia matki pogorszył się w listopadzie 2013 r., gdyż w tym czasie w związku z zasłabnięciem była hospitalizowana w szpitalu. Pracę podjęła w grudniu na ½ etatu, aby mieć z czego żyć, przy czym w tym czasie matką opiekowała się jej ciotka ([...] letnia siostra matki). Odwołująca się stwierdziła, że ze względu na dalsze pogorszanie się stanu zdrowia matki skutkujące jej kolejnymi pobytami w szpitalu w grudniu i w styczniu, podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia aby opiekować się niepełnosprawną matką, która wymaga jej stałej opieki Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczając, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, zdaniem Kolegium, musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy, ale i czasowy między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawną osobą. Tymczasem, jak wskazano, S.M. została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji w 2011 r., natomiast w okresie późniejszym, tj. 16 grudnia 2013 r. strona podjęła się zatrudnienia, w związku z czym w sprawie nie zachodzi ścisły związek przyczynowo-skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad osobą wymagająca opieki. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.M. podniosła, że w 2011 r. sprawowała opiekę nad swoją matką razem z ciotką M.J. i jednocześnie pracowała, gdyż stan zdrowia jej mamy nie wymagał jeszcze ciągłej opieki. Jednakże obecnie z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia matki, spowodowane wiekiem i licznymi chorobami, spowodowało, że musiała zwolnić się z pracy i zająć się całkowicie opieką nad matką. Do skargi skarżąca dołączyła dokumentację leczenia szpitalnego matki w okresie od listopada 2013 r do lutego 2014 r. oraz zaświadczenie lekarskie stwierdzające konieczność całodobowej opieki nad matką w związku ze znacznym pogorszeniem się stanu jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego zaznaczając, że zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą niczego nowego do sprawy, a skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej "u.ś.r."). Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Natomiast po myśli art. 16a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji jako przyczynę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazał, że niepełnosprawność matki istnieje od 2011r., natomiast skarżąca do czerwca 2013 r. była zatrudniona i to pracodawca wypowiedział jej umowę o pracę, natomiast podjęcie zatrudnienia w grudniu 2013 r. na jeden miesiąc na pół etatu a następnie rozwiązanie stosunku pracy w związku z koniecznością opieki nad matką, która od 2011 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji nie może być podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem musi istnieć związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i datą powstania niepełnosprawności. Kolegium podzieliło to stanowisko twierdząc, że w tej sytuacji nie zachodzi ścisły związek przyczynowo skutkowy (jak również czasowy), gdzie przyczyną rezygnacji z tego zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad osobą, wymagającą opieki. Wynika z tego wniosek, że zdaniem organów aby spełnić warunki do nabycia prawa do omawianego zasiłku, skarżąca winna zrezygnować z pracy bezpośrednio lub w krótkim czasie po uzyskaniu przez matkę orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji (co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności). Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego wymogu nie zawiera. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana w art. 16a ust. 1 ustawy niewątpliwie wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej, powiązanym z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź znacznym stopniu niepełnosprawności (trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji). Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź inną pracą zarobkową, a koniecznością sprawowania opieki. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że wymagany dla spełnienia się przesłanki rezygnacji z zatrudnienia związek przyczynowy wymaga określonego związku czasowego pomiędzy decyzjami podejmowanymi przez sprawującego opiekę. Natomiast aspekt czasowy, w tym wypadku, sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał już stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1219/13, por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1136/13 – dostępne w Internecie w CBOSA). Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji (co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności). Nie oznacza to jednak, by odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać mogła z faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie późniejszym, niż ustalenie stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej zamieszczona w art. 16a ust. 1 ustawy nie została bowiem obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Istotne jest jedynie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Natomiast aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. Wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest bowiem obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Wszak chodzi o uprawnienie, z którego strona może ale nie musi korzystać. Konieczność rezygnacji z zatrudnienia może także wynikać z okoliczności, które mogły wcześniej nie występować, a w późniejszym czasie uniemożliwiają godzenie opieki z pracą zawodową. Organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, zaprzeczając spełnieniu się w sprawie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej wyprowadził zatem swoje twierdzenie z nieistniejącego w ustawie warunku. Uznał bowiem, że nie istnieje ścisły związek czasowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia w styczniu 2014 r., a stwierdzeniem u jej matki trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, co miało miejsce w 2011 r.. Na skutek błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. organ w rzeczywistości nie zbadał, czy rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Tymczasem skarżąca wykazywała, że podjęła 16 grudnia 2013 r. pracę oraz, że jej matka w listopadzie była hospitalizowana w szpitalu, natomiast ciągle pogarszający się stan zdrowia matki, o czym świadczą kolejne pobyty w szpitalu i to już po podjęciu pracy przez skarżącą (co wynika z dokumentacji medycznej) nie pozwolił jej na kontynuację zatrudnienia, z którego była zmuszona zrezygnować ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Nadto skarżąca wskazała, że opiekę nad chorą matką wykonywała również inna osoba, co pozwoliło jej na podjęcie zatrudnienia oraz, że obecnie jest osobą, która może stale opiekować się niepełnosprawną matką i że taką opiekę faktycznie sprawuje. Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że nie kwestionuje sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Wskutek błędnej interpretacji art. 16a ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości materiału sprawy i nie poddał go należytej ocenie, czym naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownym postępowaniu, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. W takim stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1