IV SA/Gl 1219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 pkt 2 i pkt 2a oraz art. 3 pkt 22, art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – zwanej dalej "ustawą") oraz w oparciu o art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił K. H. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad mężem T. H. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że strona do dnia 31 lipca 2012 r. pozostawała w zatrudnieniu, które zostało rozwiązane na mocy porozumienia stron, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami i mężem. Wskazał również, że od dnia 1 sierpnia 2012 r. strona była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką i prawo to wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. z uwagi na zmianę przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatecznie organ zauważył, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy dotyczące obowiązku alimentacyjnego, jak również braku związku przyczynowego między rezygnacją przez stronę z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ zaznaczył, że w dniu 31 lipca 2012 r. strona zrezygnowała wprawdzie z zatrudnienia, jednakże nastąpiło to w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. K. H. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym wyraziła swój sprzeciw wobec negatywnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy. Oświadczyła, że mąż nie jest w stanie sam egzystować, jest w stanie wegetatywnym i wymaga opieki przez 24 godziny. Wyjaśniła, że wcześniej chciała pobierać świadczenie opiekuńcze na męża, ale pracownicy organu pierwszej instancji twierdzili, że na męża nie może otrzymać przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powołano się na treść art. 16a ust. 1 ustawy, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia. Stwierdzono wobec powyższego, że skuteczne ubieganie się o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1) osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łączenie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, 2) osoba zamierzająca sprawować opiekę musi należeć do kręgu osób, na której z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, 3) musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną 4) musi być zachowane ustawowe kryterium dochodowe. Ustalono zatem, że K. H. nie spełnia wszystkich powyższych kryteriów. Spełniony został warunek pierwszy, gdyż T. H. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] Nr [...], z którego wynika, że został on zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] niepełnosprawność istnieje od 2008 r. Ponad to według utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych spełniony został również drugi z wyżej opisanych warunków, co oznacza, że małżonek sprawujący opiekę na niepełnosprawnym współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łączenie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, może skutecznie ubiegać się- poprzednio o świadczenie pielęgnacyjne, a obecnie o specjalny zasiłek opiekuńczy. Równocześnie rodzina osoby wymagającej opieki spełnia kryterium dochodowe, gdyż miesięczny dochód na osobę wyniósł 420,73 zł przy kryterium ustawowym wynoszącym 623 zł. Nie spełnione zostało natomiast kryterium trzecie, gdyż nie istnieje związek przyczynowy między rezygnacją przez stronę z zatrudnienia (K. H. pracowała do dnia 31 lipca 2012 r.), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż T. H. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia 12 lipca 2011 r. Zatem po powstaniu u męża strony niepełnosprawności w stopniu znacznym K. H. pozostawała w zatrudnieniu jeszcze ponad rok do dnia 31 lipca 2012 r. Rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/ Go 506/ 13 WSA w którym wyjaśniono, że "na gruncie art. 16a ust. 1 u. ś. r. wskazać należy, że nie uzależniona on spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia ( np. świadczonego w formie umowy o pracę ) od ustania tego zatrudnienia w określonym trybie. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą." (publ. LEX nr 1343997). W konsekwencji wskazanych faktów uznano, że skoro przyczyną rezygnacji przez K. H. z zatrudnienia nie była choroba męża, to organ pierwszej instancji słusznie odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. H. domagała się zmiany niekorzystnej dla niej decyzji. Opisała swoją trudna sytuację osobistą związaną z opieką nad niepełnosprawnym mężem i matką. Pomimo powstania niepełnosprawności męża nadal pracowała, gdyż bez dodatkowych pieniędzy nie miałaby możliwości utrzymania się. Dopiero gdy uległ pogorszeniu stan zdrowia matki wówczas okazało się, że przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, co spowodowało, że zwolniła się z pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę postulowało jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca oświadczyła, że w marcu br. jej matka zmarła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ustawa) określający przesłanki wymagane do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten zwrócił uwagę na dwie przyczyny, z powodu których nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku złożonego przez K. H. Jako pierwszą z tych przyczyn wskazano brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowej pracy przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Po wtóre organ uznał, że nie został przez nią spełniony warunek dotyczący obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osoby, nad którą sprawuje się opiekę, o którym mowa w zawarty w części pierwszej art. 16a ust. 1 ustawy. Natomiast w decyzji organu II instancji zanegowano w tym ostatnim zakresie stanowisko Prezydenta Miasta J. uznając współmałżonka za uprawnionego do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podzielono natomiast ustalenia organu I instancji, co do tego, że pomiędzy zakończeniem pracy zarobkowej wnioskodawczyni, a koniecznością sprawowania opieki na jej mężem nie istnieje związek przyczynowy ze względu na różnicę czasową pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności T. H., a rezygnacją z zatrudnienia K. H. Niepełnosprawność w stopiniu znacznym T. H. datuje się od dnia 12 lipca 2011r., a rezygnacja z pracy K. H. miała miejsce w dniu 31 lipca 2012r. Z powyższego faktu organ wywiódł, iż rezygnacja ta nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozważania swoje Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął zatem od oceny, czy brzmienie art. 16a ustawy wskazuje, jako przesłankę wykluczającą, pozostawanie w związku małżeńskim z osobą, nad którą sprawuje się opiekę. Przesłanki negatywne, uniemożliwiające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione zostały w treści art. 16a ust. 8 ustawy. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, by pozostawanie opiekuna w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki było okolicznością uniemożliwiającą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się natomiast do interpretacji obowiązku alimentacyjnego, ciążącego z mocy prawa na osobie starającej się o przyznanie specjalnego zasiłku specjalnego, jako podstawowego warunku uzyskania tego świadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że zaprezentowana przez organ I instancji interpretacja pozostaje w sprzeczności a art. 18, art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 71 ust.1 Konstytucji RP, a tym samym jest niedopuszczalna. Interpretacja organu nie uwzględnia nadto ugruntowanego już stanowiska judykatury. Przyjęto tam bowiem, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji łączy się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie – specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro bowiem to małżonek w pierwszej kolejności obarczony jest obowiązkiem alimentacyjnym względem swojego małżonka i znajdzie się w sytuacji, w której dla dalszego realizowania takiego obowiązku względem niepełnosprawnego małżonka musi zrezygnować z zatrudnienia albo też go nie podejmować, to z całą pewnością zasadne będzie przyznanie mu wsparcia ze strony Państwa. Odmienny natomiast pogląd spotkał się z masową krytyką Trybunału Konstytucyjnego jak i też sądów administracyjnych. Przejawem takiej krytyki są w szczególności następujące wyroki - Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 60/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt: I OSK 723/09, NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1105/09, WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Sz 947/09, WSA w Poznaniu z dnia 06 listopada 2009r. sygn. akt: II SA/Po 513/09, WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09. Za potwierdzeniem tego stanowiska przemawia także treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 publ. OTK-A 2010/5/54. Z całą pewnością przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w odniesieniu do regulacji zawartej w treści art. 16a ust. 1 ustawy. Z powyższych przyczyn słuszne było ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego zanegowanie twierdzeń organu I instancji. Kolejna przesłanka wymagana przez ustawodawcę, jako warunek sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okolicznością, która zdaniem organów przemawia za brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad jej mężem, miała być różnica czasu pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności męża skarżącej, a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą. Jednak w ocenie Sądu organy dokonały całkowicie nieuprawnionej interpretacji omawianego warunku, czego konsekwencją jest brak przeprowadzenia właściwych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z treści art. 16a ust. 1 przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić licząc od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA) nota bene przywoływany przez organ). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Nie budzi również wątpliwości, że pobierać można wyłącznie jedno świadczenie pielęgnacyjne, mimo faktycznego sprawowania opieki nad kilkoma członkami rodziny. Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi wraz ze skargą K. H. pozostawała w zatrudnieniu do lipca 2012r. W tym czasie sprawowała opiekę nad dwoma niepełnosprawnymi członkami rodziny – matką i mężem. Stan ten miał miejsce w chwili podjęcia przez nią decyzji o rezygnacji z pracy zarobkowej. Z niepodważonych przez organ oświadczeń strony składanych w toku postępowania wynikało, że jej wybór świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, a niepełnosprawnym mężem wynikał z udzielonej jej informacji przez pracowników organu, a uzasadnionej brakiem podstaw prawnych do z uzyskania świadczenia z tytułu opieki nad mężem. Powyższe fakty nie wykluczają, że jej rezygnacja z pracy zawodowej łączyła się z koniecznością zapewnienia opieki dwom członkom rodziny. Jej wybór tytułu dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego mógł natomiast wynikać z nieświadomości prawnej i błędnego pouczenia przez organ administracji. Zdaniem Sądu taki stan faktyczny sam w sobie nie wyklucza istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia", z chwilą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie została skonsumowana z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nie jest wykluczone uwzględnienie faktu rezygnacji z zatrudnienia w obecnym postępowaniu. Wymagane jest natomiast szczegółowe wyjaśnienie niezbędnych, a istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Sąd uznaje za konieczne uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w sprawie decyzje. Wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16a ust. 1 ustawy organy nie wyjaśniły bowiem istotnych dla sprawy faktów. W ponownym postępowaniu rolą organów będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy pomiędzy rezygnacją skarżącej z wykonywania w dalszym ciągu pracy, a stanem zdrowia jej męża pozostawał związek przyczynowy. Konieczne będzie tu m.in. przesłuchanie skarżącej, czy przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania małżonków i ustalenie w szczególności, czy K. H. sprawowała opiekę nad mężem od chwili uzyskania przez niego znacznego stopnia niepełnosprawności. Jeżeli tak, to co wpłynęło na to, że opiekę tę mogła godzić do lipca 2012r. z pracą zarobkową. Nadto organ wyjaśni, czy sprawując opiekę nad matką, z tytułu czego otrzymała świadczenie pielęgnacyjne, również sprawowała tę opiekę nad niepełnosprawnym mężem w tym samym stopniu, co w chwili obecnej. Organ zapozna się także z aktami sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. H. i ustali, czy otrzymała ona świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, czy tez niepodejmowania pracy zarobkowej i czy pouczono stronę w jej sytuacji faktycznej o możliwości uzyskania tylko jednego świadczenia informując, że jest to możliwe zarówno z tytułu opieki nad mężem, jak i matką. Oceniając ustalony materiał dowodowy organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a , jak w sentencji.