II OSK 1946/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ć. i J. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 812/14 w sprawie ze skargi K. Ć. i J. Ć. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę K. Ć. i J. Ć. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), oddalił zarzuty zgłoszone przez J. i K. Ć. do tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2014 r. Organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r. na terenie działki nr [...] w W. ustalono, że skarżący nie wykonali decyzji PINB w K. z dna [...] marca 2009 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego parterowego obiektu budowlanego z poddaszem użytkowym z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję obiektu rekreacji indywidualnej, konstrukcji drewnianej. [...] WINB decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 363/11, oddalił skargę J. i K. Ć.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2006/11, oddalił skargę kasacyjną. Następnie PINB w K. pismem z 14 stycznia 2014 r. przesłał stronom zobowiązanym upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanym w dniu 23 stycznia 2014 r. Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], na który pismem z 20 sierpnia 2014 r. zobowiązani wnieśli zarzuty, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W piśmie tym ponadto wskazali, że przedmiotowy obiekt nie został przez nich wybudowany, a w momencie zakupu strony nie miały wiedzy o jego realizacji z naruszeniem prawa. Organ I instancji powołał się na treść art. 33 ww. ustawy i wskazał, że w niniejszej spawie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a dopiero w zależności od oceny okoliczności sprawy nastąpi zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego. Ponadto PINB, powołując się na treść art. 548 § 1 K.p.c., wskazał, że to aktualni właściciele nieruchomości są obciążeni obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki niezależnie od okoliczności związanych z nabyciem prawa własności. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli K. Ć. i J. Ć.. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji, powołując się na treść art. 33 ww. ustawy, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie sytuacji. Podkreślił, że prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, w tym weryfikacja podmiotu, na którym ciąży nakaz rozbiórki, była przedmiotem oceny sądów administracyjnych, które podzieliły stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego nie dokonuje się weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę, zatem zawarta w zażaleniu sugestia, że "fakt iż J. i K. Ć. są właścicielami obiektu nie wyklucza nałożenia obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej na jego inwestora" – nie ma znaczenia na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Natomiast odnosząc się do zarzutu o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazał organ odwoławczy, na obecnym etapie postępowania jeszcze żaden ze środków egzekucyjnych nie został jeszcze zastosowany. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i K. Ć., podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny, jako jednego z dwóch środków opisanych w treści tytułu wykonawczego (drugi z nich to wykonanie zastępcze). W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, oddalając skargę, wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W ocenie Sądu, bezsporne jest, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich ww. decyzją PINB w Kościerzynie obowiązku rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące rozpatrzenia i uznania za bezzasadne zarzutów strony skarżącej. W tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2014 r. zostały wskazane dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Żaden środek egzekucyjny nie został wobec skarżących jeszcze zastosowany. Niezrozumiałe są zatem wywody skargi o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu, skarżący błędnie utożsamiają wydanie tytułu egzekucyjnego stanowiącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego z dalszym etapem tego postępowania, gdy organ dokonuje wyboru środka egzekucyjnego. Zatem podnoszone zarzuty są co najmniej przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli. Ponadto w ocenie Sądu, kontrolowane postanowienie spełnia wymagania określone prawem, nie dopatrzono się bowiem jakichkolwiek uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. Ć. i J. Ć., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. "145 § 1 pkt c" p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego, tj. w sytuacji gdy został wystawiony tytuł wykonawczy, organy egzekucyjne jeszcze nie ustaliły jaki konkretnie środek egzekucyjny zostanie zastosowany celem wykonania ciążącego na skarżących obowiązku nakazu rozbiórki. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że tytuł wykonawczy zawiera jedynie wskazanie tych środków egzekucyjnych, które możliwe są do zastosowania w sprawie niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W pierwszej kolejności organ egzekucyjny powinien zatem określić możliwy zakres środków egzekucyjnych, które powinny być zastosowane celem egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: - grzywna w celu przymuszenia; - wykonanie zastępcze; - odebranie rzeczy ruchomej; - odebranie nieruchomości; - opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; - przymus bezpośredni. Z tego względu w druku tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wskazano ww. środki egzekucyjne, zaś organ egzekucyjny, uwzględniając charakter obowiązku wynikający z decyzji o nakazie rozbiórki, dokonał wyboru, że egzekucja będzie możliwa do przeprowadzenia przez zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego. Stąd organ dokonał odpowiednich skreśleń w druku (formularzu) tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 26 § 1 ww. ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Nie oznacza to jednak, że organy egzekucyjne na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego przez odpowiednie skreślenia w omawianym zakresie w druku ustalonego wzoru tytułu wykonawczego, dokonały już konkretnego wyboru środka egzekucyjnego. Dokonanie takiego wyboru należy bowiem do kolejnego etapu postępowania egzekucyjnego, w którym organ egzekucyjny, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, w postanowieniu określi, który spośród ww. środków egzekucyjnych powinien być zastosowany celem doprowadzenia do wykonania ciążącego na skarżących obowiązku wykonania nakazu rozbiórki. Dokonanie zatem wyboru zakresu możliwych do nałożenia środków egzekucyjnych na etapie wystawienia tytułu wykonawczego nie ma istotnego wpływu na legalność prowadzonej egzekucji. Nie można więc dopatrzeć się aby dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne zawierało wady naruszenia art. 7 § 2 ww. ustawy. Nie można tym samym na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego dopatrzeć się aby zastosowano względem skarżących bardziej uciążliwy środek egzekucyjny skoro, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, żaden środek egzekucyjny nie został wobec skarżących jeszcze zastosowany, a więc zarzuty wskazane w skardze są co najmniej przedwczesne. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.