II SA/Bd 38/15

Dnia 9 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. M. i A. M. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku oddala skargę. W decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na spółkę C. z siedzibą przy ul. [...] w B. decyzją z dnia [...] października 2012 r. sporządzenia i przedstawienia w tamtejszym Inspektoracie w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej przebudowę całego dachu oraz projektu budowlanego, powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu, uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny z podkreśleniem, iż decyzją z dnia [...] października 2012 r. określił termin wykonania obowiązku na dzień 15 lutego 2013 r., przesuwając go następnie na wniosek spółki na dzień 30 czerwca 2014 r. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. W dniu 25 września 2014 r. zobowiązana spółka przekazała do Inspektoratu cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta B. w dniu [...] maja 2008 r. Organ stwierdził, że dostarczony projekt budowlany nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jak nakazano w decyzji PINB – zamiast uzgodnienia dołączono stanowisko Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2014 r. w sprawie uzgodnienia projektu zamiennego dla budynku sąsiedniego zlokalizowanego przy ul. [...], będącego własnością spółki. Organ wskazał, iż zgodnie z załączonym pismem Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął stanowisko w sprawie planowanych prac w zakresie konserwatorskim dotyczące projektu zamiennego. W związku z tym uznał za bezzasadne żądanie od inwestora przedmiotowego uzgodnienia w świetle stanowiska, jakie wyraził w podobnej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków - w wyniku oględzin budynku potwierdzono jego zgodność z projektem zamiennym. W związku z powyższym organ przychylił się do wniosku spółki o stwierdzenie wykonania nałożonego obowiązku mimo przekroczenia terminu do jego wykonania, argumentując to przyjęciem stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania aktu administracyjnego. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 24 października 2014 r., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odwołanie złożył pełnomocnik B. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie przepisów z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędną interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazując, iż termin określony w decyzji jest jej obligatoryjną częścią, a wydanie decyzji bez zawarcia tego elementu jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, że organ w sposób nieuprawniony przedłużył termin do wykonania obowiązku przez zobowiązaną spółkę, ponieważ po upływie wskazanego w decyzji terminu 15 lutego 2013 r. (jak podkreślił odwołujący się - po ponad roku) to organ zwrócił się do inwestora z propozycją jego przedłużenia. Poddał również w wątpliwość fakt prawidłowego uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy podkreślając, iż procedura legalizacyjna, z którą związane było nałożenie przedmiotowych obowiązków na inwestora, dotyczyła modernizacji mieszkania na poddaszu, połączonej z powiększeniem tarasu i skróceniem klatki schodowej w budynku sąsiednim przy ul. [...] w B. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż treść stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedłożona przez spółkę we wniosku z 25 września 2014 r. o zwolnienie z obowiązku uzgodnienia przebudowy dachu, dotyczyła innego przedsięwzięcia (projektu budowlanego zamiennego dotyczącego odbudowy obiektu), co z kolei wymagało od organu zweryfikowania treści rzeczonego stanowiska, a co nie zostało przez niego uczynione. Wobec tego przedłożony przez inwestora wniosek z 25 września 2014 r. nie został, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo rozpoznany. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., oraz art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wnioskującemu, iż w dalszym ciągu konieczne jest uzgodnienie z konserwatorem w przedmiotowej sprawie; art. 10 k.p.a., poprzez zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, podczas gdy organ wciąż prowadził postępowanie wyjaśniające; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 poprzez niekompletne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, iż ustawodawca, na gruncie z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie określił zakresu i biegu terminu, a więc określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu administracyjnego. Organ ten określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy – ma on charakter procesowy, w związku z czym na wniosek strony może być przedłużony, bądź przywrócony. Nie stanowi on, w ocenie organu odwoławczego, materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia, ale wynika z kompetencji organu prowadzącego postępowanie zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. WINB stwierdził, iż postanowienia wydawane w toku sprawy dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy – przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, jako kwestia wynikła w toku postępowania legalizacyjnego, następuje w drodze postanowienia. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 10 grudnia 2014 r., skargę wnieśli K. M. i A. M. (skarżący) zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie mógł stwierdzić na obecnym etapie, czy obowiązki nałożone na inwestora w decyzji z dnia [...] października 2012 r. zostały wykonane z jednoczesnym uznaniem, iż termin określony w decyzji nie stanowił jej obligatoryjnego składnika; art. 6 k.p.a. w związku z art. 123 §1 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ może postanowieniem tworzyć nowe tryby administracyjne na potrzeby inwestora i tym samym wprowadzać do obiegu prawnego pojęcie przedłużenia terminu administracyjnego w sytuacji, w której ustawodawca przewidział tylko i wyłącznie instytucję przywracania terminu w szczególnych okolicznościach; art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż działaniem nieodpowiadającym przepisom prawa było przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych uprzednią decyzją obowiązków postanowieniem wydanym przez organ I instancji. Działanie takie pozwala sądzić, że określony w decyzji termin nie jest jej składnikiem – nie ma on znaczenia, ponieważ to sprawca samowoli budowlanej, w ocenie skarżących, decyduje, czy i kiedy wykona nałożone obowiązki. Poddali w wątpliwość legalność przedłużającego termin postanowienia, z uwagi na brak wskazania przez organ jego podstawy prawnej – art. 123 §1 k.p.a. nie może, według skarżących, stanowić samodzielnej podstawy prawnej postanowienia. Ponadto, jak wskazują, instytucja przedłużania terminu nie istnieje w polskim postępowaniu administracyjnym (wskazali jedynie na możliwość jego przywrócenia), że nie można zmienić części decyzji postanowieniem oraz, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane poza tokiem postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu brak wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a.; wskazali na niedopuszczalność uchylenia decyzji I instancji z racji na wyjaśnioną, w ich ocenie, istotę sprawy. Na poparcie swoich tez skarżący przytoczyli przykłady z piśmiennictwa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia prawa materialnego i procesowego, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy organ nadzoru budowlanego I instancji uprawniony był do wydania postanowienia przedłużającego termin na wykonanie nałożonych przez siebie obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej powoływana jako "u.p.b."). Zgodnie z dyspozycją decyzji z dnia [...] października 2012 r. termin na wykonanie nałożonych obowiązków upływał w dniu 15 lutego 2013. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek inwestora przedłużył termin wskazany w decyzji do 30 czerwca 2014 r. Zobowiązana spółka wymagane dokumenty przedłożyła w dniu 25 września 2014 r., w związku z czym organ nadzoru budowlanego stwierdził, decyzją z dnia [...] października 2014 r. wykonanie nałożonych przez siebie obowiązków. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b. właściwy organ, w toku postępowania legalizacyjnego wykonywanych robót budowlanych, w drodze decyzji nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei art. 51 ust. 3 stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa powyżej, i wydaje decyzję o dwojakiej treści: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1), albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ma charakter terminu procesowego. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno – organizacyjne wykonania obowiązków. Przypomnieć też należy, iż termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno – prawny. Upływ terminu materialno – prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r.; sygn. akt II OSK 993/12, z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08; z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1816/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 877/08; wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można poprzeć tezy o braku możliwości, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, przedłużenia terminu zawartego w decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wynika, że organ nakłada obowiązki, określając termin ich wykonania. Treść omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Skoro omawiany termin jest terminem procesowym, to należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."). Nie stanowi on zatem materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Nie jest więc koniecznym zastosowanie, jak się wydaje postulowanego przez skarżących, trybu z art. 154, bądź art. 155 k.p.a. stanowiącego o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Trzeba mieć na względzie, że są to tryby nadzwyczajne. Trudno zaś uznać za trafne stanowisko, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa. gov.pl). Podstawą prawną przedłużenia przez organ przedmiotowego terminu będzie więc, wbrew twierdzeniom skarżących, art. 123 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., jako kwestia wynikła w toku postępowania legalizacyjnego, winno nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzut nieuznania przez organ odwoławczy terminu decyzji jako jej obligatoryjnego składnika uznać trzeba za chybiony. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. in fine decyzja nakładająca stosowne obowiązki musi zawierać termin, do którego nałożone obowiązki adresat decyzji powinien wykonać. Z akt sprawy nie wynika, by organ kiedykolwiek kontestował obowiązek zawarcia terminu w swojej decyzji – zwłaszcza, że został zgodnie z prawem określony na dzień 15 lutego 2013 r. Upływ tego terminu nie daje jednak bezwzględnej podstawy do postulowanego przez skarżących działania w postaci nakazania zaniechania dalszych czynności, rozbiórki obiektu lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Jest to konsekwencją wyjaśnionego wcześniej charakteru tego terminu, jako terminu procesowego - skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 387/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 845/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W końcu wyjaśnić należy, iż art. 51 ust. 3 u.p.b. nakłada na organ obowiązek sprawdzenia wykonania obowiązku "po upływie terminu" – nie precyzując, po jakim czasie od momentu jego upłynięcia sprawdzenie to musi nastąpić. Sprawdzenie to wyposaża z kolei organ w kompetencję wydania rozstrzygnięcia albo o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1), albo – w przypadku niewykonania – zobligowania inwestora do wymienionych w pkt 2 czynności. Z akt sprawy wynika, iż po stwierdzeniu, w wybranym przez organ momencie, wykonania – po upływie, co prawda, terminu procesowego nałożonego przez organ - nałożonych obowiązków, wydał on stosowną decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. W świetle wyżej poczynionych rozważań i przytoczonego orzecznictwa nie powinno więc budzić wątpliwości, iż zachowanie organu nie naruszyło w przedmiotowym zakresie przepisów prawa. Z tego też powodu zarzuty wobec organu odwoławczego, uchylającego decyzję PINB bez uznania za podstawę tego uchylenia naruszenia przepisu art. 51 ust 3 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, nie zasługują na uwzględnienie por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt Ii S.A./GL 1446/14, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) Uznać należy natomiast, że wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji naruszenia przepisów procesowych uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. WINB wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy to uzyskanie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. dotyczącego przebudowy całego dachu na modernizowanym budynku usytuowanym w B., przy ul. [...], a także rozpatrzenie wniosku z dnia 25 września 2014 r. o ewentualne zwolnienie inwestorów z obowiązku uzgodnienia przebudowy dachu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Powyższe ustalenia mają niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się ze wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w zaskarżonej decyzji, iż zaakceptowane przez organ I instancji stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. dotyczy decyzji wydanej na podstawie innego stanu faktycznego – decyzji dotyczącej inwestycji polegającej na odbudowie obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]/1 przy ul. [...] w B., a nie modernizacji mieszkania na poddaszu połączonej z powiększeniem tarasu i skróceniem klatki schodowej w budynku stanowiącym część sąsiednią – ul. [...]a. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestycja, której dotyczyło postępowanie legalizacyjne, prowadzona była w budynku znajdującym się na terenie Starego Miasta B. - obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Bezsprzecznie więc wymaganym w tej sytuacji było uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które winno dotyczyć precyzyjnie wskazanej inwestycji. Słusznie w zaskarżonej decyzji zauważył WINB, iż przedłożone wraz z powykonawczym projektem budowlanym pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie dotyczyło bezpośrednio przedmiotowej sprawy; nie zaistniały więc przesłanki uzasadniające przyjęte przez organ nadzoru budowlanego I instancji stanowisko, iż opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wymaga weryfikacji. W konsekwencji powyższego należy zaaprobować uwagę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wniosek z dnia 25 września 2014 r. o zwolnienie z obowiązku uzgodnienia projektu przebudowy dachu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie został przez organ nadzoru budowlanego I instancji rozpatrzony. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; i dopiero na tak skonstruowanej podstawie rozstrzygnąć, czy dana okoliczność została udowodniona. Nierozpatrzenie wniosku inwestora, co słusznie zauważa organ odwoławczy, stanowi również naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organ zobligowany jest do wyczerpującego informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy oraz dbania, by w jego toku, z powodu swojej nieznajomości prawa, strony lub uczestnicy nie ponieśli szkody. Organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązany był poinformować inwestora, iż przedłożone przez niego pismo, mimo że zawiera stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jest nieadekwatne w dotyczącej inwestora sprawie i konieczne jest dokonanie uzgodnienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 §2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie w związku z tym, iż, jak słusznie wskazuje WINB, uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy we wskazanym zakresie stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. – w tej części postępowanie stałoby się jednoinstancyjne. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (vide: wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 573/14, LEX 1635086). Uznając zatem, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.