III SA/Po 243/15

Dnia 10 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi X na akt Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego postanawia: odrzucić skargę zwrócić skarżącemu wpis w kwocie [...],- zł (słownie: [...]) W dniu [...] marca 2014 r. X (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą X, złożył do instytucji zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej: "WRPO") wniosek o dofinansowanie w ramach WRPO na lata 2007-2013, Działanie 1.2 Wsparcie rozwoju MSP, Schemat IV Projekty inwestycyjne realizowane w ramach pomocy de minimis, pod tytułem: "Y". Pismem z dnia [...] października 2014 r. Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego poinformował wnioskodawcę o podjęciu przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego dnia [...] października 2014 r. decyzji o przyznaniu dofinansowania dla powyższego wniosku (uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w sprawie wyboru wniosków o dofinansowanie dla Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP, Schemat IV Projekty inwestycyjne realizowane w ramach pomocy de minimis, WRPO na lata 2007-2013, konkurs nr [...]). Wnioskodawca pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował instytucję zarządzającą WRPO o wątpliwościach co do możliwości wystąpienia podwójnego finansowania ze względu na sfinansowanie zakupu maszyny stanowiącej przedmiot projektu ze środków pochodzących z inicjatywy JEREMIE w oparciu o zawartą umowę pożyczki. W odpowiedzi na powyższe pismo, instytucja zarządzająca WRPO, pismem z dnia [...] października 2014 r., poinformowała wnioskodawcę, że w związku z wcześniejszym otrzymaniem pożyczki z inicjatywy JEREMIE, na koszt który został następnie ujęty w złożonym wniosku o dofinansowanie, umowa o dofinansowanie nie może zostać zawarta, gdyż skutkowałoby to wystąpieniem podwójnego finansowania, które nie jest dozwolone na gruncie obowiązujących regulacji. Wnioskodawca, pismem z dnia [...] listopada 2014 r., zwrócił się o ponowne rozpatrzenie przez instytucję zarządzającą WRPO możliwości podpisania umowy o dofinansowanie wskazując, że w przypadku dokonania zwrotu pożyczki nie wystąpi podwójne finansowanie projektu. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. instytucja zarządzająca WRPO podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa umowa nie może zostać zawarta, ponownie podnosząc argumentację, która w jej ocenie wskazuje na prawidłowość tego stanowiska. W konsekwencji wnioskodawca w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., zatytułowanym "protest", sprzeciwił się negatywnej ocenie polegającej na odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie, nie zgadzając się ze stanowiskiem, zgodnie z którym zawarcie tej umowy spowodowałoby naruszenie zakazu podwójnego finansowania, a także wskazując na brak pouczenia o możliwości wniesienia protestu i nie wskazanie podstawy prawnej odmowy zawarcia umowy oraz wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. instytucja zarządzająca WRPO poinformowała wnioskodawcę, że procedura odwoławcza wskazana w regulaminie konkursu oraz w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczy negatywnej oceny wniosku otrzymanej na etapie wyboru wniosków w zakresie formalnym i merytorycznym, jak i decyzji instytucji zarządzającej o wyborze wniosku do dofinansowania, której nie stanowi odmowa podpisania umowy, jaka nastąpiła już po zakończeniu ostatnio wspomnianych etapów. W związku z tym, w ocenie instytucji zarządzającej, w obecnej sytuacji nie przysługuje wnioskodawcy procedura odwoławcza. Jednocześnie instytucja zarządzająca wskazała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaskarżył stanowisko instytucji zarządzającej WRPO, wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia protestu, 2) art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, 3) art. 30b ust. 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, 4) postanowień 1.9.2.4. Wytycznych Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 w sprawie kwalifikowalności kosztów w ramach Działania 1.1, 1.2, 1.4 i 1.6 z dnia [...] lutego 2014 r., poprzez uznanie, że zawarcie umowy o dofinansowanie projektu spowodowałoby naruszenia zakazu podwójnego finansowania, 5) art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez brak pouczenia o możliwości wniesienia protestu, 6) art. 30a ust. 3 ustawy, poprzez brak wskazania podstawy prawnej odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oraz wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia negatywnej oceny projektu. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, instytucja zarządzająca WRPO, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, dalej: "u.z.p.r.") umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyrokach z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11, a także z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 786/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 u.z.p.r. przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, że są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną. Zakwalifikowanie do dofinansowania może i powinno obejmować między innymi weryfikację prawidłowości dokonanej uprzednio, przez umocowane instytucje w ramach poszczególnych etapów, oceny projektu, pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, a ściślej rzecz ujmując kryteriami wyboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenia bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego, byłoby związanie instytucji zarządzającej - odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego - wadliwie dokonaną oceną projektu i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium wyboru. Nie ma przy tym znaczenia, czy wynikająca stąd przeszkoda do zawarcia umowy z beneficjentem istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem tej umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny nie nabywa bowiem prawa do dofinansowania, rozumianego jako prawo do pomocy, o którą się ubiega. Gdyby taka była wola ustawodawcy nie wprowadzałby ustawowego wymogu zawarcia umowy o dofinansowanie. Przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, pomimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny, nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Umyka jednakże uwadze instytucji zarządzającej WRPO, na gruncie kontrolowanej sprawy, że także odmowa podpisania umowy o dofinansowanie, stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 30b ust. 1 u.z.p.r. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1404/12, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienie w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10, wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10, CBOSA). Także uwzględniając treść art. 30b ust. 2 pkt. 1 u.z.p.r. stwierdzić należy, że negatywną oceną jest między innymi ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania. W realiach kontrolowanej sprawy nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja instytucji zarządzającej WRPO, z której wynika, że umowa o dofinansowanie ze stroną skarżącą nie może zostać zawarta z podaniem przyczyny tego stanu rzeczy stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w treści art. 30b ust. 1 u.z.p.r. Przyjęcie przeciwnej wykładni pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych w tej sprawie ocen. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że poszczególne programy mogą się różnić w zakresie procedur. Przesądzający jest więc rzeczywisty charakter czynności instytucji odpowiedzialnej za realizację programu. Uwzględniając obecny etap postępowania stwierdzić jednakże należy, że złożenie skargi do sądu administracyjnego okazało się przedwczesne, co czyni ją niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), który w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie na mocy art. 30e u.z.p.r., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn - niż wymienione w art. 58 § 1 pkt. 1-5 P.p.s.a. - wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O dopuszczalności wniesienia skargi w ramach kontrolowanej sprawy stanowi natomiast art. 30c ust. 1 u.z.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.r. skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 u.z.p.r., bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Zgodnie z art. 30b ust. 9 u.z.p.r. właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.r. Natomiast art. 30b w ust. 11 stanowi, że protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.r., został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt. 2 u.z.p.r., 4) bez spełnienia wymogów określonych w art. 30b ust. 6 u.z.p.r. - o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie. Wreszcie art. 30i pkt 1 u.z.p.r. stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.r., zostanie wyczerpana właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.r. W ocenie Sądu pismo instytucji zarządzającej WRPO z dnia [...] lutego 2015 r. nie stanowi informacji o wyniku rozpatrzenia protestu skarżącego, o której mowa w art. 30b ust. 9 u.z.p.r., w tym nie jest ono informacją o pozostawieniu tego pisma bez rozpatrzenia w oparciu o art. 30b ust. 11 u.z.p.r., przez co na gruncie kontrolowanej sprawy nie można mówić o wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją, to jest o spełnieniu wymogu warunkującego możliwość wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego na gruncie art. 30c ust. 1 u.z.p.r. Rzeczone pismo instytucji zarządzającej WRPO nie jest także, co oczywiste, informacją o pozostawieniu protestu skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 30i pkt. 1 u.z.p.r. W konsekwencji wobec nie wyczerpania w ramach kontrolowanej sprawy postępowania odwoławczego przed instytucją zarządzającą WRPO koniecznym stało się odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.r., o czym orzeczono w pkt. I. sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono, na podstawie 232 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., w pkt. II. sentencji postanowienia.