I OSK 2615/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 202/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 202/15), uwzględnił skargę A. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 321.440,00 zł na rzecz A. S., za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach powiatu prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. Z., w obrębie 0024, miasto K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0251 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród - Budowa połączenia ul. K. z ul. W.". Na skutek wniesionego przez A. S. odwołania Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. (dalej decyzja zrid), Prezydent Miasta K. zezwolił na realizację w/w inwestycji drogowej obejmując nią m.in. działkę nr [...]. Decyzją tą zatwierdzony został podział działki nr [...] o pow. 0,0559 ha, na działki: nr [...] o pow. 0,3251 ha i nr [...] o pow. 0,0308 ha. Z treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0679 ha wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli właściciele wyodrębnionych w księgach wieczystych lokali oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] w udziale 1/3 części każdy nich. Natomiast w księgach wieczystych prowadzonych dla lokali nr [...], nr [...] i nr [...] jako właściciel ujawniony został A. S.. Wojewoda Świętokrzyski dalej wskazał, iż w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości nr [...] w dniu [...] września 2013 r. został sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość tej nieruchomości na kwotę 321.440,00 zł (uwzględniając, że na działce w pasie drogowym znajduje się 45 % zabudowy), w tym m.in. wartość gruntu 136.589 zł (tj. 544,18 zł/m2). Organ zwrócił również uwagę, że w dniu 29 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i A. S. występującego wraz z pełnomocnikiem, oraz że w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. pełnomocnik byłego właściciela złożył operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2013 r. sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie A. S., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 664.327,00 zł i wniósł m.in. o uwzględnienie go jako materiału dowodowego oraz zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości określoną w tym operacie szacunkowym, a wartością oszacowaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji. W odpowiedzi z dnia 17 lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy, która sporządziła operat szacunkowy na zlecenie organu I instancji wyjaśniła m.in. że rozbieżność oszacowanych wartości wynika z faktu, iż w operatach przyjęto dwie różne kategorie wartości i w obu przypadkach odmienne są czynniki cenotwórcze. Mając na względzie rozbieżności, co do wybranych metod wyceny, Prezydent Miasta K. zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o weryfikację prawidłowości sporządzenia obu operatów. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji S. w W. stwierdziła, że operat C. H. wydany na zlecenie organu I instancji może być wykorzystywany do celu, dla jakiego został sporządzony. Natomiast w opinii dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie byłego właściciela Komisja stwierdziła, że operat nie może być wykorzystywany do celu, dla jakiego został sporządzony. Rozpatrując złożone od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 24 września 2013 r., którego aktualność została potwierdzona przez biegłą klauzulą z dnia 22 grudnia 2014 r. Zdaniem organu II instancji dokonane przez biegłą ustalenia odzwierciedlały rzeczywisty stan techniczny budynku na moment jego przejęcia decyzją zrid. Uznano także, że właściciel nie wykazał, aby przeprowadził w budynku remont kapitalny. Biegła wyjaśniła, że przeprowadzenie przez właściciela remontu kapitalnego powinno być udokumentowane w Książce obiektu budowlanego, a nie za pomocą faktur, potwierdzających zakup towarów. Organ odwoławczy nie podzielił wywodów oceny stanu technicznego budynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Odpowiadając na zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 §1, art. 77 i art. 78 k.p.a. przez organ I instancji, Wojewoda uznał, że organ ten podjął szereg czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., w którym Prezydent Miasta K. odmówił wyłączenia z udziału w niniejszym postępowaniu D. D. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta K., Wojewoda zauważył, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 24 § 3 kpa i nie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 wskazanego przepisu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję reprezentowany przez adwokata A. S. zarzucił: a) rażące naruszenie art. 7, 75 § 2, 77, 78 i 80 k.p.a. b) uniemożliwienie stronie, także na etapie postępowania odwoławczego, zapoznania się z opinią rzeczoznawcy Z. K., mimo, iż z wyjaśnień złożonych przez C. H. przed Komisją Arbitrażową wynika, iż stan nieruchomości na datę wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej ustaliła ona na podstawie operatu sporządzonego wcześniej przez innego rzeczoznawcę majątkowego, c) naruszenie art. 80 kpa, przez niedostrzeżenie wyżej opisanego fragmentu opinii Komisji Arbitrażowej, nie zażądanie od C. H. wyjaśnień, jaki operat i czyjego autorstwa miała na uwadze, udzielając wyjaśnień Komisji Arbitrażowej, d) rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa, przez nie powiadomienie strony postępowania, że w postępowaniu przed organem II instancji było prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy Z. K. wydawał opinie w sprawie, czym pozbawiono skarżącego prawa do wypowiedzenia się, co do tego nowego dowodu, o którym dowiedział się dopiero z wydanej w sprawie decyzji, e) ograniczenie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji przy ocenie operatu Celiny Hoffman do nie mających w sprawie znaczenia ogólnych sloganów, f) brak odniesienia się w uzasadnieniu do dowodu w postaci projektu budowlanego, opracowanego na zlecenie inwestora Miejskiego Zarządu Dróg w K. przez Przedsiębiorstwo P. w K. w listopadzie 2011 r., g) oddalenie wniosku dowodowego, zgłaszanego także na etapie I instancji, o przesłuchanie skarżącego i rzeczoznawcy majątkowego Z. K. jako świadków, dla wykazania, iż na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca ocenił nieruchomość o jaką chodzi w sprawie, widział tę nieruchomość przed wyburzeniem, w przeciwieństwie do C. H., h) oddalenie wniosku dowodowego o zażądanie od Prezydenta K. wyceny działki sąsiedniej, uprzednio będącej własnością A. i M. F., gdzie wycena samego gruntu, w przeliczeniu na 1 m2 znacząco odbiega od wyceny działki skarżącego w zakresie gruntu, gdzie obie wyceny opracowała ta sama osoba -rzeczoznawca C. H., i) bezzasadne przyjęcie, iż wniosek o wyłączenie od prowadzenie sprawy D. D. nie miał uzasadnionych podstaw. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonej do tego pisma oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organy obu instancji za podstawę określenia wysokości przyznanego odszkodowania, celem wykazania, że operat szacunkowy C. H. ma liczne wady oraz że w konsekwencji został oceniony negatywnie przez Polskie T.. Na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z w/w oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną, częściowo z przyczyn w niej wskazanych, gdyż dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WSA w Kielcach dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie w pełni zasadnie WSA przyjął, że organem właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość był Prezydent Miasta K., działający w charakterze starosty, na którego zlecenie rzeczoznawca majątkowy C. H. sporządziła operat szacunkowy z dnia 24 września 2013 r. Stan techniczny szacowanej nieruchomości przyjęto na datę wydania decyzji zrid, czyli na dzień [...] września 2012 r.. Ustalenia te, oparte na załączonej do operatu C. H. dokumentacji fotograficznej, zostały uznane przez organ za wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że z oceną taką nie można się zgodzić. Sąd I instancji zauważył, że podkreślany przez organ odwoławczy brak wpisów w książce obiektu dotyczących przeprowadzonych remontów, nie może przesądzać o ich niedokonaniu. Prawo nie przewiduje bowiem takiej konsekwencji braku wpisów w książce obiektu, a nie można wykluczyć, że pomimo braku stosownych wpisów remont lub remonty były jednak przeprowadzone. Dlatego ustalenie organów dotyczące braku wpisów w książce objętych szacowaniem obiektów budowlanych nie może mieć wpływu na ocenę przyjętych ustaleń, co do stanu technicznego tych obiektów w dacie wydania decyzji zrid. Zdaniem WSA biegła C. H. dokonała w dniach 6 i 18 września 2013 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości sporządzając dokumentację fotograficzną. Jednak stan nieruchomości na dzień wydania ww. decyzji biegła przyjęła na podstawie informacji uzyskanej w Miejskim Zarządzie Dróg w K., której do operatu nie dołączyła. Dopiero w odpowiedzi na zastrzeżenia zgłoszone na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji rzeczoznawca majątkowy C. H. w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. wskazała, że informacjami uzyskanymi w MZD w K. była dokumentacja fotograficzna przedmiotowej nieruchomości oraz projekt rozbiórki sporządzony w marcu 2013 r. Jednak biegła sama zakwestionowała w części rzetelność wskazanego wyżej dokumentu. Ponadto z treści sporządzonej w toku sprawy opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji S. z dnia 14 czerwca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że "dla ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej otrzymała (...) sporządzony wcześniej, przez innego rzeczoznawcę operat szacunkowy, w którym zawarte były informacje o stanie nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej – miała wykorzystać je w procesie wyceny – zgodnie z zaleceniem Zleceniodawcy. Brak było protokołu z oględzin nieruchomości sporządzonego z udziałem stron postępowania". W związku z powyższym organ II instancji, w celu wyjaśnienia wątpliwości co do pominięcia przez organ I instancji sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. operatu szacunkowego, w piśmie z dnia 28 października 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wyjaśnienie braku w aktach sprawy ww. operatu szacunkowego. W odpowiedzi na to pismo Prezydent Miasta K. w piśmie z 17 listopada 2014 r. wskazał, że nie zlecał wykonania operatu Z. K., oraz że strony również takiego operatu nie przedstawiły. Dlatego też organ I instancji uznał za niecelowe powoływanie na świadka wnioskowanego przez stronę odwołującą się rzeczoznawcę majątkowego Z. K.. Sąd I instancji odnosząc się do tych okoliczności oraz zarzutów skargi wskazał, że okoliczności dotyczące domniemanego sporządzenia w toku postępowania innego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej WSA wskazał, że fakt sporządzenia w toku postępowania operatu szacunkowego, który został uznany przez organy obu instancji za prawidłowy, a także fakt niestwierdzenia w tym operacie przez oceniającą go w trybie art. 157 ugn organizację zawodową rzeczoznawców uchybień mających wpływ na oszacowaną wartość - nie przesądzają o braku znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy istnienia innego operatu. Wynika to z faktu, że jedną ze spornych kwestii mających wpływ na wysokość oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, a przez to i na wynik sprawy, było ustalenie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości na miarodajną dla sprawy datę 28 września 2012 r. Należy stwierdzić, że stan ten nie został w sprawie jednoznacznie stwierdzony, gdyż nie doszło do protokolarnego ustalenia tego stanu z udziałem stron postępowania. Ponadto w przyjętym przez organy obu instancji operacie szacunkowym nie zostały jednoznacznie wyjaśnione źródła informacji, na podstawie których biegła ustaliła ten stan. WSA podkreśla, że ustaleń organu II instancji, co do nieistnienia operatu szacunkowego, który miał sporządzić rzeczoznawca majątkowy Z. K., również nie można uznać za wiarygodne, gdyż nie wyjaśniono wątpliwości co do tego, jaki operat szacunkowy wzięła pod uwagę biegła C. H. jako podstawę swych ustaleń. Następnie WSA zauważa, iż treść znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 25 listopada 2013 r., zawierającego odpowiedź organu I instancji udzieloną w imieniu Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału D. D., pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi W. C. niedwuznacznie wskazuje, że operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. K. został porządzony, a tylko nie został dopuszczony jako dowód. W związku z powyższym zdaniem WSA doszło do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji. Sąd I instancji, podkreślił, że mimo tego, że operat szacunkowy z mocy przepisów ugn pełni rolę szczególnego dowodu w takim postępowaniu, to jednak organ administracji jest uprawniony do oceny rzetelności, logiczności i fachowości takiego operatu i w celu prawidłowego dokonania takiej oceny ma obowiązek dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Odnośnie zakresu dopuszczalnej kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji i sądy administracyjne Sąd wskazał na trzy jej aspekty, tj. warunki formalne, jakie powinien spełniać operat, ocenę jego wartości dowodowej oraz ocenę operatu w zakresie wiadomości specjalnych. W tym ostatnim przypadku, gdy operat szacunkowy budzi wątpliwości, organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ugn. Sąd I instancji wskazał, że sporządzenie po zakończeniu postępowania administracyjnego drugiej oceny (tym razem negatywnej) operatu szacunkowego biegłej C. H. przez Polskie Towarzystwo R. w W. wymaga, ze względu na art. 157 ust. 1a ugn, rozstrzygnięcia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze kasacyjnej zaskarżającej powyższy wyrok w całości, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby nie to naruszenie to wynik postępowania byłby zapewne inny. W ocenie skarżącego WSA w Kielcach błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy. 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie dowodu z "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" wykonanej po wydaniu decyzji organu II instancji. 3. naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 154 ust.1, art. 156 ust. 3 i art. 157 ust.1 ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie i wkroczenie w uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego i organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie oceny operatu szacunkowego. Powyższe, zdaniem skarżącego, wpłynęło na wydanie błędnego orzeczenia uchylającego prawidłowe decyzja organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonując oceny stanu faktycznego i przebiegu postępowania administracyjnego uznał, że organy administracyjne naruszyły przepisy art. 75 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to stanowisko jest błędne, bowiem WSA dokonał błędnej oceny ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie. Skarżący wskazał, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby każdego konkretnego postępowania administracyjnego, zatem nie można określać wartości wysokości odszkodowania na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych na rzecz innych postępowań lub celów. W skardze zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystany tylko do celu, dla którego został sporządzony – a takim operatem w sprawie był operat C. H.. Podkreślono również, że uznanie przez WSA w Kielcach, iż w sprawie powinien zostać dopuszczony jako dowód w sprawie inny operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę stanowi naruszenia ww. przepisu. Jednocześnie skarżący nie kwestionuje istnienia operatu sporządzonego przez Z. K., jednak Wojewoda Świętokrzyski zwraca uwagę, że taka opinia nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Wobec powyższego – WSA błędnie zarzucił organowi niezasadne pominięcie dowodu z opinii Z. K. i tym samym naruszenie art. 75 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że WSA dokonał błędnych ustaleń uznając, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione źródła informacji, w oparciu o którą C. H. ustaliła stan techniczny szacowanej nieruchomości, gdyż biegła analizowała odpowiednią dokumentację znajdującą się w aktach sprawy i nie musiała opierać się na innym operacie. Operat Z. K. nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej spornej sprawy. Dalej skarżący podnosi, że organ prowadzący sprawę podjął działania zmierzające do usunięcia wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego i w tym celu wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę przedmiotowego operatu w trybie art. 157 ugn. Ocena operatu C. H. była pozytywna, zatem nie było podstaw prawnych, by uznać w/w operat za nieprawidłowy czy też niezgodny z prawem. Ponadto organ II instancji nie oparł się na ww. ocenie, ale samodzielnie dokonał analizy przedmiotowego operatu i nie stwierdził uchybień, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie, a przede wszystkim miały wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości. Skarżący podkreśla, że pozytywna ocena operatu C. H. miała istotne znaczenia dla przedmiotowej sprawy, natomiast WSA rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w ogóle nie wziął pod uwagę tej oceny. W skardze kasacyjnej zauważono, że NSA w swoich orzeczeniach uznał, że w zakresie wiadomości specjalnych operat może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ugn. W związku z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji oceny dokonanej przez Komisję Arbitrażową zdaniem organu skarżącego WSA naruszył przepis art. 157 ust. 1 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zatem przyjęcie przez organ administracji za podstawę odszkodowania operatu C. H. było prawidłowe. Strona skarżąca podkreśliła, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone szczególnie starannie i wnikliwie, z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 75 §1, art. 77, art. 78 i art. 80 kpa, a organ I instancji podjął wiele czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto przedstawienie po zakończeniu postępowania administracyjnego drugiej oceny, przeprowadzonej przez Polskie Towarzystwo R., prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego C. H. nie może być uznane jako nowy dowód w sprawie i nie może stanowić podstawy do wydania przez WSA wyroku uchylającego decyzję administracyjną. Postępowanie dowodowe zakończyło się wydaniem decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 8 stycznia 2015 r., a sąd administracyjny nie może prowadzić odrębnego, od przeprowadzonego przez organy, postępowania dowodowego, a opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Zauważono także, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zatem WSA dopuszczając dowód z oceny Polskiego Towarzystwa R. naruszył w/w przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. Jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak słusznie podaje strona skarżąca kasacyjnie wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby każdego konkretnego postępowania administracyjnego, w indywidualnej sprawie. W niniejszej sprawie takim operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy jest operat biegłej C. H., który nadto został pozytywnie zweryfikowany w trybie art.157 ust.1 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców. Okoliczności te są jednoznaczne i nie wymagają dalszych ustaleń. W szczególności operat taki nie może być ponownie weryfikowany przez tą samą lub inną organizację zawodową rzeczoznawców, a już zwłaszcza oceną sporządzoną po zakończeniu postępowania administracyjnego i poza jego ramami. Obowiązujące przepisy nie przewidują wielokrotnego weryfikowania prawidłowości sporządzenia tego samego operatu szacunkowego w trybie art.157 ust.1 u.g.n. przez tą samą lub inną organizację zawodową rzeczoznawców. Jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji operat szacunkowy z mocy unormowań prawnych pełni rolę szczególnego dowodu. Jednak organ administracyjny jest uprawniony do jego oceny pod względem formalnym, wiadomości specjalnych i wartości dowodowej. Dwa pierwsze elementy nie budzą wątpliwości i zostały pozytywnie zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego. Natomiast odnośnie ostatniego elementu w pełni podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że o ile wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, to operat szacunkowy musi opierać się na prawidłowych i dających się zweryfikować danych wyjściowych dotyczących szacowanej nieruchomości, np. co do ustalenia stanu technicznego budynku w dacie istotnej dla danej sprawy. Jest to istotną kwestią i przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Na chwilę obecną wątpliwości budzi brak wystarczających ustaleń faktycznych, a w konsekwencji nie można uznać operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie za prawidłowy. Skoro sama biegła podawała, że dla celów określenia stanu technicznego wywłaszczonego budynku na datę wydania decyzji zrid powoływała się na informacje zawarte w innym operacie sporządzonym wcześniej przez innego rzeczoznawcę, to po pierwsze musi zostać ustalone źródło tj. z jakiego operatu korzystała biegła przy sporządzaniu swojej opinii w niniejszej sprawie, a po drugie operat ten powinien zostać dołączony do akt w ramach tego postępowania administracyjnego (a przynajmniej ten fragment, na który powołuje się biegła). Brak tego operatu (albo tego jego fragmentu, który jest istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy) uniemożliwia stronom, a przede wszystkim organom i sądom prawidłową weryfikację ustaleń stanu faktycznego. Dla stwierdzenia prawidłowości przedłożonej w sprawie opinii biegłej C. H. istotne jest poprawne ustalenie stanu faktycznego. Niewątpliwie ostatecznego wyjaśnienia wymaga także kwestia opinii biegłego Z. K. – czy została ona sporządzona, a zwłaszcza czy została ona przygotowana na zlecenie organu administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A. S. za nieruchomość położoną w obrębie 0024 miasto K. przy ul.Z. oznaczona jako działka nr [...]. Jednoznaczne ustalenie czy, w jakiej sprawie i na czyje zlecenie został sporządzony operat przez Z. K. przerwie wszelkie spekulacje w tej kwestii i stanowić będzie odpowiedź na zarzuty drugiej strony. Opinia taka musiałaby zostać dopuszczona jako dowód w niniejszej sprawie tylko wówczas, gdyby została sporządzona w tej sprawie, w związku z celem prowadzonego tego postępowania administracyjnego oraz na zlecenie organu administracyjnego. Ze względu na powyższe wątpliwości związane z niepełnym ustaleniem stanu faktycznego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, co czyni zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. nieuzasadnionym. Z powodu braku wystarczających ustaleń faktycznych, a w konsekwencji wątpliwości co do poprawności przyjętego przez organy obu instancji operatu szacunkowego biegłej C. H. pozostałe zarzuty skargi kasacyjne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, albo jak w przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszenie się do nich byłoby przedwczesne przed prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie. Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.