II OSK 2329/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1484/14 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Wójta Gminy Psary z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015r. (sygn. akt II SA/GI 1484/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. W. (dalej także jako skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Wójta Gminy Psary z dnia [...] września 2014r. nr [...]) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 26 września 2013r. K. W. zwróciła się do Starosty Będzińskiego o doręczenie decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975r., nr [...], wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Będzinie na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w którym stwierdzono nabycie przez K. W. oraz A. L. (S.) prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], o powierzchni 1044 m2, oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nr mapy [...]. W konsekwencji wniosek ów został zakwalifikowany przez organ jako wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej stanowiącej akt własności ziemi, a postanowieniem z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt IV Ca 428/14 Sąd Okręgowy w Katowicach Wydział IV Cywilny – Odwoławczy zwrócił Wójtowi Gminy Psary owo odwołanie K. W. celem orzeczenia o terminowości jego wniesienia. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2014r. Wójt Gminy Psary na podstawie art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), dalej "ustawa" oraz art. 134 k.p.a. orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez K. W. od przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975r. Organ wskazał, że na znajdującym się w aktach sprawy akcie własności ziemi umieszczona została adnotacja "akt własności ziemi otrzymałam dnia 27 marca 1975r.", która jest zaopatrzona podpisem "S.". Akt ten stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji. Dalej organ stwierdził, że wniesienie przez stronę odwołania nastąpiło z przekroczeniem terminu. Nawet gdyby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym aktem własności i nie doręczono jej tego aktu, przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Natomiast po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w niniejszej sprawie jest wykluczone wobec skreślenia § 4 w normie art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. K. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 8 § 1 ustawy w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 112 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2016r. (sygn. akt II SA/GI 1484/14) oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wojewódzki zaakceptował stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi. Sąd wojewódzki podniósł, że odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a. i art.129 § 2 k.p.a.). Natomiast każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. Dalej Sąd podał, że istotą sprawy jest ocena, czy słusznie Wójt Gminy Psary ustalił, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z 8 § 2 ustawy odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ administracyjny przeprowadza wstępne badanie wniesionego w sprawie odwołania celem uzupełnienia jego braków formalnych, a jeśli zachodzi ku temu podstawa, orzeka również o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Dalej Sąd wojewódzki akceptując ustalenia organu wskazał, że akt własności ziemi z dnia [...] marca 1975r. został doręczony stronie postępowania A. S. dnia [...] marca 1975r. W związku z powyższym z tą datą rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, a zakończył się z upływem czternastu dni od tej daty, tj. z upływem 10 kwietnia 1975 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Niemniej jednak prawo to przysługuje stronie tak długo, jak długo decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza bowiem, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., iż decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie w orzecznictwie tym jednoznacznie został wyrażony pogląd, iż podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, może żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie możliwość ta została jednak wykluczona z uwagi na wykreślenie § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. K. W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2015r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 8 § 2 ustawy w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, że akt własności ziemi wydany dnia [...] marca 1975r., nr [...] jest ostateczny i prawomocny z uwagi na doręczenie go jedynie jednej ze współwłaścicielek tj. A. S., zaś skarżącej nie przysługuje prawo do odwołania się od tego aktu. Tymczasem odwołanie jest jedynym sposobem zaskarżenia tego aktu własności ziemi ze względu na to, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie przysługują nadzwyczajne środki wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano, że obecnie skarżąca została pozbawiona możliwości wzruszenia w drodze administracyjnej wskazanego aktu własności ziemi. Została tym samym pozbawiana prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Skarżąca kasacyjnie przywołuje przepisy prawa, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź nie zostały naruszone, bądź nie obowiązywały w dacie orzekania przez organ. Jeśli chodzi o naruszenie art. 8 § 2 ustawy to celem prawidłowego odczytania problemu należy przytoczyć w szerszym zakresie tę normę. Art. 8 § 1 ustawy stanowi, że sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości, nie zakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym tą ustawą, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Sprawy takie przekazuje się niezwłocznie właściwym sądom. Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej art. 8 § 2 ustawy stanowi, że odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach, o których mowa w § 1, przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis ten miał charakter przejściowej regulacji procesowej związanej z przekazaniem spraw w przedmiocie stwierdzania nabycia własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych sądom powszechnym. Przepis art. 4 ustawy uchylił bowiem ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jednocześnie stanowiąc, o pozostaniu w mocy prawa własności nabytych na jej podstawie nieruchomości oraz związanych z tym nabyciem skutków prawnych określonych w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia - na podstawie tej ustawy - własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości ustawodawca przekazał sądom powszechnym. Nastąpiła zatem zasadnicza zmiana zarówno trybu rozpoznawania tych spraw, jak również pozbawienie organów administracji publicznej tej kompetencji na rzecz sądów powszechnych. I właśnie ze względu na to, że stan faktyczny przyjęty w sprawie wyczerpywał dyspozycję przywołanego art. 8 § 2 ustawy, gdyż akt własności ziemi został wydany przed wejściem w życie omawianej ustawy (ustawa weszła w życie z dniem 26 marca 1982r.) – przepis ten zasadnie został zastosowany przez organ administracji w powiązaniu z normą procesową art. 134 k.p.a. Odnośnie interpretacji omawianego art. 8 § 2 ustawy wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1983r. (sygn. akt III CZP 49/83), przytoczonym przez Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Mianowicie kwestie procesowe związane ze zbadaniem dochowania terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi pozostają we właściwości organu administracji, który wydał ten akt. Z tego względu zasadnie w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania orzekał organ administracji, nie zaś sąd powszechny. Zarzut zatem naruszenia art. 8 § 2 ustawy jest zupełnie bezzasadny. Skarga kasacyjna przytoczyła także art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis ten stanowił, że od decyzji organu do spraw rolnych przysługuje odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Po pierwsze norma ta, jak i cała ustawa z 1971r., została uchylona na mocy art. 4 ustawy z dniem 26 marca 1982r. i tym samym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego na dzień 15 września 2014r. Po drugie omawiany przepis statuował jedynie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji uwłaszczeniowych i jako taki pozostaje bez znaczenia przy ustalonej obecnie właściwości sądów powszechnych do orzekania w sprawie odwołań od decyzji wydanych przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego. Spór natomiast w sprawie sprowadza się nie do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, lecz do regulacji prawnej zawartej w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Skarga kasacyjna bowiem podnosi zarzut, że strona została pozbawiona prawa do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanej na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Mianowice do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi jest jasna i jednoznaczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Jak wprost z niego wynika eliminuje on możliwość wzruszania decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej w trybach nadzwyczajnych. Na gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przepis ten stanowi wyjątek od wyjątku (wzruszanie ostatecznych decyzji) od zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli powrót do zasady określonej w art. 16 k.p.a. Zastosowanie tej konstrukcji przez ustawodawcę miało na celu, co m.in. podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku 22 lutego 2000 r. (sygn. akt. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15), definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z 1971 r. Niedopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji, zaś taka regulacja jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1920/10 i przywołane tamże orzeczenia). Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w obecnym stanie prawnym została pozbawiona możliwości weryfikacji spornego aktu własności ziemi. Nie oznacza to jednak, że została jednocześnie pozbawiona zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zasada ta stanowi również element systemu tzw. praw podstawowych wiążących i akceptowanych w dokumentach międzynarodowych. Prawo do rzetelnego procesu wyraża art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca ma zapewniony dostęp do sądu, który zrealizowała poprzez wniesienie w pierwszej kolejności skargi do Sądu wojewódzkiego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Racje oraz argumenty przedstawione w tych środkach zaskarżenia zostały wnikliwie rozpatrzone. Nie zostały natomiast zaakceptowane z powodów wyżej wywiedzionych. Niemniej skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.