II SA/Gl 1484/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] K. W. zwróciła się do Starosty [...] o doręczenie decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi z dnia [...] r., nr [...], wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w którym stwierdzono nabycie przez K. W. oraz A. L. (S.) prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej numerem geodezyjnym 1, nr mapy [...]. Powyższy wniosek został zgodnie z właściwością przekazany zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...] Wójtowi Gminy P., który na mocy postanowienia z dnia [...] r., nr [...], wydanego na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił go wnioskodawczyni wskazując, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Wskutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zwrotu podania. W treści uzasadnienia organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej, gdyż jest ono częścią kończącą postępowanie administracyjne, które powoduje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Dlatego też zdaniem organu domaganie się doręczenia decyzji jest równoznaczne z domaganiem się załatwienia sprawy, co w niniejszym postępowaniu jest już jednak niemożliwe z uwagi na fakt, iż na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) uchylono ustawę z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), a rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazano sądom. Zdaniem organu żądanie K. W. potraktowane w sposób dosłowny musiałoby skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej, gdyż takowe postępowanie nie może być już uruchomione przed jakimkolwiek organem administracji. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Wójt Gminy P. przekazał odwołanie do Sądu Okręgowego w K. w treści uzasadnienia powołując art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zgodnie z którym odwołania od terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazuje się właściwym sądom, jako sądom drugiej instancji dla tych spraw. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. Wydział IV Cywilny – Odwoławczy zwrócił Wójtowi Gminy P. odwołanie K. W. celem orzeczenia o terminowości jego wniesienia. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że przekazanie odwołania na obecnym etapie postępowania było przedwczesne z uwagi na niezbadanie przez organ formy i podstawy wniesionego odwołania oraz ustalenia czy doszło do zachowania terminu jego wniesienia. Sąd powołał się na art. 8 ust 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zgodnie z którym do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy P. na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz art. 134 k.p.a. orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez K. W. od aktu własności ziemi, nr [...] z dnia [...] r. W treści uzasadnienia organ wskazał, że na znajdującym się w aktach sprawy akcie własności ziemi umieszczona została adnotacja "akt własności ziemi otrzymałam dnia [...] r.", która jest zaopatrzona podpisem "S.". Zgodnie z twierdzeniem organu powyższy akt został również zaopatrzony w klauzulę ostateczności i podpisany przez starszego inspektora do spraw prawno – urządzeniowych. Nadto organ stwierdził, że wniesienie przez stronę odwołania nastąpiło z przekroczeniem terminu i nawet gdyby było tak jak twierdzi strona, że aktu własności z dnia [...] r. nie otrzymała, to stronie która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy wniosła ona odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Natomiast po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w niniejszej sprawie jest wykluczone wobec skreślenia § 4 w normie art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i art. 112 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. z dnia [...] r., która odnosi się do K. W. nie została jej doręczona, jest ostateczna i prawomocna z uwagi na doręczenie jej A. S. (obecnie L.), a skarżącej nie przysługuje prawo odwołania od tego aktu mimo pouczenia w jej treści, że termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji. W treści uzasadnienia skarżąca podniosła, że pouczenie zawarte w akcie własności ziemi jest błędne z uwagi na jej niedoręczenie skarżącej. Jej zdaniem obecnie obowiązujący kierunek interpretacji przepisów dotyczący zaskarżenia decyzji administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu i organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję, jest poglądem błędnym i sprzecznym z brzmieniem przepisu oraz brzmieniem pouczenia. Skarżąca stwierdziła również, że z uwagi na wyłączenie możliwości wznowienia postępowania oraz na powyższą interpretację przepisów nie jest w stanie przedmiotowej decyzji zaskarżyć, ani jej wzruszyć co sprawia, że jest podwójnie pokrzywdzona. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy P. wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym, które to odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a. i art.129 § 2 k.p.a.). Natomiast każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" wyjaśnić należy, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zostanie ono złożone po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., W związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi już jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminu stanowi okoliczność obiektywną, to w razie jej stwierdzenia - przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, których zaistnienie obliguje do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a także przy jednoznacznym ustaleniu braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści obowiązującego przepisu art. 134 k.p.a., czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., mającego charakter procesowy, jest równoznaczne z zamknięciem drogi do rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania co do jego meritum, oznacza zatem brak możliwości skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie natomiast do art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy termin do wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji wynosi czternaście dni, od dnia otrzymania decyzji przez stronę. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postanowienia Wójta Gminy P., wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji - aktu własności ziemi wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Istotą sprawy jest zatem ocena, czy słusznie Wójt Gminy P. ustalił, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, liczonego od dnia skutecznego doręczenia tej decyzji stronie wnoszącej odwołanie. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym to organ administracyjny, a nie sąd odwoławczy przeprowadza wstępne badanie wniesionego w sprawie odwołania celem uzupełnienia jego braków formalnych, a jeśli zachodzi ku temu podstawa, orzeka również o skutkach uchybienia terminu do jego wniesienia. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 20 czerwca 1983r., sygn. akt III CRN 115/83, uchwała SN z dnia 22 listopada 1982r., sygn. akt III CZP 48/82, OSNC 1983/4/50). Dlatego też należy stwierdzić, że słusznie Wójt Gminy P. jako następca prawny organu, który wydał akt własności ziemi, jest uprawniony do przekazania odwołania oraz orzeczenia w przedmiocie uchybienia terminu do jego wniesienia. Z akt sprawy wynika, że akt własności ziemi z dnia [...] r. został doręczony stronie postępowania A. S. dnia [...] r. W związku z powyższym z tą datą rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, a zakończył się z upływem czternastu dni od tej daty, tj. z upływem [...]r. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z tym przepisem doręczenie decyzji chociażby jednej ze stron postępowania powoduje nie tylko jej wejście do obrotu prawnego, ale rozpoczyna także bieg terminu do wniesienia odwołania. Niedoręczenie decyzji innym stronom postępowania, nie niweczy skutków prawnych jej prawidłowego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Niemniej jednak prawo to przysługuje stronie tak długo, jak długo decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza bowiem, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., iż decyzja stała się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001, sygn. akt. II SA/Gd 2258/98, wyrok NSA z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt II OSK 434/08). Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona, zaś termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005r., sygn. akt I SA/wa 1606/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1784/03, wyrok NSA z dnia 29 października 1998r., sygn. aktI SA 519/98, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002r., sygn. akt II SA 2230/00 – M. Prawn. 2002/20/916). Jednocześnie w przytoczonych wyżej orzeczeniach, a także w wyrokach NSA z dnia 3 czerwca 1998r., sygn. akt I SA 2219/97 i z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 1589/09 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) jednoznacznie został wyrażony pogląd, iż podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, może żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie możliwość ta została jednak wykluczona z uwagi na wykreślenie § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W świetle powyższych okoliczności należy zatem uznać za chybione zarzuty skarżącej co do jej błędnego pouczenia w zakresie przysługującego jej odwołania, jak i zarzut braku przymiotu ostateczności aktu własności ziemi w związku z jego niedoręczeniem. Wniesiona skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Na koniec wypada podkreślić, że zarzut skarżącej odnoszący się do treści decyzji – aktu własności ziemi – nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i tym samym nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a kompetencja w tym zakresie jak wynika to z powyższych rozważań, należy do sądów powszechnych. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270, z późń. zm.).