I OSK 2361/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Poznańskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 213/15 w sprawie ze skargi Powiatu Poznańskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, III SA/Po 213/15, odrzucił skargę Powiatu Poznańskiego i zwrócił stronie skarżącej kwotę 286 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi w sprawie ze skargi Powiatu Poznańskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, w ocenie Sądu skarżący – Powiat Poznański nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, działając w pierwszej instancji, Starosta Poznański wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Organowi temu nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje go pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 2). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 k.p.a.) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwala NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00; postanowienie NSA z 6 października 2009 r., I OSK 1358/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie Starosta Poznański, uprawniony na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), działał jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W tej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego (Powiat Poznański), której organ (Starosta Poznański) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Powiat Poznański nie jest zatem legitymowany do wniesienia skargi do WSA w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] grudnia 2014 r., mocą której uchylona została decyzja Starosty Poznańskiego z [...] lutego 2014 r. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł Powiat Poznański, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie przepisów i odrzucenie skargi, odmawiając prawa złożenia skargi w sytuacji kiedy skarżącym jest jednostka samorządu terytorialnego nie będąca organem wydającym decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie i uznając, że pojęcie "każdy" użyte w art. 50 § 1 nie obejmuje tej jednostki, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie WSA w Poznaniu jest represyjne i zamyka drogę do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, tj. że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 2). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 k.p.a.) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję". Skarżący kasacyjnie podniósł, że "zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 i2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu a nie starosta. Starosta, który wydał skarżoną decyzję jest wyłącznie organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym. Organem zaś powiatu na mocy art. 26 ustawy o samorządzie powiatowym jest zarząd powiatu jako organ wykonawczy i wieloosobowy (art. 27 u. o s.p.) i składający oświadczenia w sprawach majątkowych. Są to zatem dwa różne organy. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję wydał Starosta Poznański jako organ, ale decyzja ta w swoich skutkach dotyka Powiatu Poznańskiego jako jednostki samorządu terytorialnego. Nie mamy tutaj zatem do czynienia z sytuacją działania tej samej jednostki samorządu terytorialnego lecz odrębnego podmiotu (Starosta Poznański jako samodzielny organ) w sferze praw i obowiązków innego podmiotu (Powiat Poznański jako jednostka samorządowa)." Co więcej, zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi w tym przypadku uprawnienie do przeprowadzenia kontroli wydanej decyzji przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie taki interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jest on beneficjentem zaskarżonej decyzji. W uznaniu, że skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie to, że w wydaniu decyzji w I instancji brał udział jako organ Starosta Poznański. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 1525/11, zgodnie z którym "interesem prawnym może co najwyżej dysponować jednostka samorządu terytorialnego, której zadania wykonują określone organy. Dlatego jako błędne należy ocenić rozważania zakładające niejaki automatyzm w pozbawianiu interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego jedynie z tego powodu, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie wyposażony w kompetencję do orzekania w trybie administracyjnym". Przytoczył również wyrok Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2001 r., III RN 104/2000, w którym Sąd stwierdził, że "podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r. do wniesienia skargi do tego sądu jest gmina mająca w tym interes prawny, nawet w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy". Podobnie w wyroku z 9 listopada 2001 r., III N 189/01, OSNP 2002/8/177, Sąd Najwyższy uznał, że "miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję sądowoadministracyjną , działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ma prawo skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której jest właścicielem." Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe orzeczenia wskazują, że jednostki samorządu terytorialnego nie można pozbawić prawa do skargi do sądu administracyjnego, jeśli posiada ona interes prawny, za czym przemawia fakt, iż jednostki te obdarzone są pełną samodzielnością prawną. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł również, że za przyznaniem, w omawianej sytuacji, prawa wniesienia skargi opowiada się także znaczna część doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymaganiom, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. W orzecznictwie NSA, reprezentowany jest pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale z 22 października 1984 r., III AZP 5/84 Sąd Najwyższy stwierdził, że kierownik zakładu pracy działający w sprawach pozostających w jego dyspozycji mieszkań funkcyjnych jako organ administracji państwowej I instancji, nie jest stroną w rozumieniu art. 197 Kpa, uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (OSN 1985 nr 7 poz. 86). Przyjęto również, że w sytuacji, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Ten kierunek orzecznictwa nie uległ zmianie po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na szczeblu gminy. Podkreślano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie - por. np. postanowienie NSA z 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 Kpa) - wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 - Wokanda 1994 nr 6, str. 34, czy też wyrok NSA z 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94 - Wokanda 1995 nr 8 str. 33. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 50 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. W sprawie, zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy Powiat Poznański jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał Starosta Poznański. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Najczęściej jednak, ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Nie można przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu - interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.