VII SA/Wa 1903/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących . P. i P. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] lipca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu wydania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowy budynek i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowy budynek. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] dnia [...] maja 2014r., znak: [...] nałożył na H. S. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego w/w obiektu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z w/w obowiązkiem H S pismem z dnia [...] maja 2014r. wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego położonego na. działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu wydania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowy budynek. W ocenie organu drugoinstancyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Bowiem jak wynika z akt sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego o decyzję o warunkach zabudowy. Następnie pismem z dnia [...] maja 2014r. H S wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania w/w rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2014r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji ó sposobie zakończenia postępowania w związku ze złożeniem przez H S wniosku o wydanie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował, iż sprawa dotycząca wydania warunków zabudowy z wniosku H. S z dnia [...] maja 2014r. jest w toku. W związku z faktem, że wskazane wyżej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostało ostatecznie zakończone, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zasadne jest zawieszenie prowadzonego przez organ I instancji w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowy budynek. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do zalegalizowania istotnych odstępstw dokonanych przez H S przy budowie budynku gospodarczego na działce położonej przy ul. [...] w [...] konieczne jest przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w chwili obecnej inwestor nie dysponuje, co tym samym uniemożliwia legalizację samowolnie dokonanych odstępstw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji zaistniałego stanu winno mieć ustalenie, że obiekt nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego, a do tego niezbędne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której obowiązek przedłożenia został nałożony ostatecznym postanowieniem nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu wnieśli P i E P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 51 Prawa budowlanego i art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienia jak i poprzedzające je postanowienia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Stan kontrolowanej sprawy wymaga na wstępie przypomnienia, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 kpa określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., 4 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, s. 577). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 16 lutego 201 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do | zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012r., sygn. akt II SA/Łd 576/12, WSA w Krakowie z 26 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 112/12). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 §1 pkt 4 kpa należy stwierdzić, ze wynik toczącego się postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie przedmiotowego budynku nie ma wpływu na zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane (postępowania naprawczego dotyczącego budynku przy ul. [...] w [...]). W tym miejscu należy podnieść za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 września 2010r. wydany w sprawie II OSK 1451/09), że zasadą jest, iż ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji zamierzonych, a wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli" budowlanej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle powiązana z ustawą prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P. 37/2006 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) wskazano, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Z powyższego wynika, że rozważania te odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Organy prowadzą bowiem postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te odmiennie niż art. 48 w/w ustawy nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza zatem, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął. W tym miejscu należy podnieść, iż analogicznej sprawie, również w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym 10 października 2011r. w sprawie o sygn.. akt VIISA/WA 905/11 i stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.