IV SA/Wa 1705/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez T.Ł. decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Zarządu [...] z [...] kwietnia 2014 r.nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowydla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (2 kondygnacje) z garażem w kubaturze budynku oraz szamba szczelnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Zarząd [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku T.Ł., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (2 kondygnacje) z garażem w kubaturze budynku oraz szamba szczelnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.G., wskazując, że powyższa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem nie zgadza się aby należąca do niego działka nr ew. [...] (zajęta pod ul. [...]), była "drogą wewnętrzną". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchyliło ww. decyzję Zarządu [...] z [...] kwietnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że w wyniku analizy zagospodarowania obszaru ustalono, że teren planowanej inwestycji tj. działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Według zaś oświadczeń P.G., działka o nr ew. [...] (zajęta pod drogę - ul. [...]), stanowi jego własność, w związku z czym droga ta może być udostępniona wyłącznie w formie służebności. Jednocześnie wskazany sposób ustalenia dla działki nr [...] dostępu do drogi publicznej naruszał interes prawny P.G., skoro nie wyraził na to zgody. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona, bowiem w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie ma statusu drogi publicznej, gdy prawo jej własności nie przysługuje podmiotowi publicznoprawnemu. Zdaniem Kolegium wskazane wyżej okoliczności dają podstawy do uznania, że decyzja organu I instancji narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.). W niniejszej sprawie nie została bowiem należycie wyjaśniona przez organ I instancji kwestia dostępu do drogi publicznej terenu, na którym inwestor planuje realizować inwestycję. Kwestia ta jest istotna w celu rozstrzygnięcia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.Ł. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawartej w tym przepisie definicji dostępu do drogi publicznej w zakresie dostępu poprzez drogę wewnętrzną, 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co ma wpływ na wynik sprawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego Kolegium błędnie zinterpretowało definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym dostępu przez drogę wewnętrzną. Skarżący podniósł, że z definicji tej wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Dostęp do drogi publicznej może mieć zatem miejsce albo przez drogę wewnętrzną, albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Stawianie takiego warunku byłoby irracjonalne, skoro ustawodawca nie wymaga, by inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Podał, że w niniejszej sprawie charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę posiada niewątpliwie droga wewnętrzna oznaczona nazwą ul. [...]. Podkreślił, że ul. [...] (obejmująca dz. nr [...]) jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dostępną powszechnie dla nieokreślonej liczby osób. Ulica ta (w tym działka nr [...]) zapewnia komunikację szeregu nieruchomościom przy tejże drodze usytuowanych z drogą publiczną. W jej liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Droga ta nie jest w żaden sposób zagrodzona od strony ul. [...] stanowiącej drogę publiczną, co może wskazywać na brak zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej na budowę takiego ogrodzenia zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane. Również zapisy ewidencji gruntów i budynków dowodzą, że dz. nr [...] posiada użytek "dr". W tych okolicznościach, w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać, że inwestor zapewnił dostęp inwestycji do drogi publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. skarżący podał, że w niniejszej sprawie - w sytuacji, gdy trzeba uznać, iż pogląd organu odwoławczego na kwestie wykładni pojęcia dostępu do drogi publicznej oraz niedostatków w wyjaśnieniu tej sprawy przez organ I instancji nie ma uzasadnienia i nie może się ostać - brak było podstawy do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nawet, gdyby pogląd organu odwoławczego, co do braku wyjaśnienia tej kwestii był uzasadniony to przecież nie sposób uznać, iż zdobycie tej informacji będzie wymagało powtórzenia postępowania w całości lub znacznej części. Zdaniem skarżącego kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji. Nadto, organ odwoławczy w ogóle nie wykazał, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie, bez konkretnie wskazanych uchybień lub zaniedbań, gdyby ich nie było, mogłoby doprowadzić do takich ustaleń faktycznych, w następstwie których mogło dojść do innego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien wyjaśnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Trzeba podkreślić, że Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie naruszył w związku z tym art. 8 i art. 12 k.p.a. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie bowiem uznał, że dla prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w zakresie spełnienia dla przedmiotowej inwestycji warunku o dostępie do drogi publicznej. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji – działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], natomiast z oświadczeń P.G. wynika, że działka nr [...] zajęta pod ul. [...] jest jego własnością, w związku z czym droga ta może być udostępniona wyłącznie w formie służebności. P.G. nie wyraża zgody na korzystanie z jego działki [...] jako drogi wewnętrznej. Wskazać należy, że w dominującej obecnie praktyce orzeczniczej sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu do drogi publicznej, na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczy możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Spełnienie tego warunku nie jest tożsame z koniecznością legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady, przy ustalaniu lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do terenu planowanej inwestycji. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym,że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Nie ma zatem podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywanaw tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej oraz wykazanie się potwierdzeniem ustanowienia służebność przejazdu, podlega badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę; uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji powinno być warunkiem określonym w decyzji lokalizacyjnej, koniecznym do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11; z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2149/12 i z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2607/12). Z tego wynika, że niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dowodu potwierdzającego ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej albo niewskazanie, że "każdoczesnemu" właścicielowi terenu inwestycji przysługuje służebność drogi koniecznej wytyczona na działce łączącej teren inwestycji z drogą publiczną, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W wypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja,do drogi publicznej organ orzekający powinien ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a jeśli ocena jest pozytywna, określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12i z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). Reasumując stwierdzić należy, na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Dopiero bowiem na etapie udzielania pozwolenia na budowę podlega badaniu przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej oraz wykazanie się potwierdzeniem ustanowienia służebność przejazdu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji powinien, zgodnie z treścią art. 61 § 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocenić, czy przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej tj. czy działka nr [...] zajęta pod ul. [...], może być wykorzystana do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną (bez badania czy inwestor ma już tytuł prawny do tej działki czy też nie). W związku z powyższym obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.