III SA/Kr 1905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektorat Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 2351 Kodeksu pracy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 ze zm.), nie stwierdził u M. S. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, czyli zespołu cieśni nadgarstka. W uzasadnieniu PIS podał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, tj. orzeczenie lekarskie nr [...], wydane przez Ośrodek Medycyny Pracy oraz orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, nie dawał podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej. Organ stwierdził, że na podstawie analizy wykonanych badań oraz analizy narażenia zawodowego nie stwierdzono, aby wykonywane przez M. S. seryjne ruchy zginania i prostowania nadgarstków, powtarzane wielokrotnie w krótkich odstępach czasowych spełniały kryteria ruchów monotypowych. PIS uznał, że jakkolwiek czynności wykonywane przez wnioskodawczynię na stanowisku pracy istotnie obciążały kończyny górne, lecz nie były one równoznaczne z monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych. Podał również, że: "według obecnego stanu wiedzy pisanie na klawiaturze i obsługa myszki komputerowej nie stanowią czynnika rozwoju cieśni nadgarstka". Równocześnie badania EMG wykazały utrzymywanie się zaburzeń przewodnictwa w obu nerwach pośrodkowych, jednakże zdaniem organu brak było dostatecznie udokumentowanych danych jednoznacznie wskazujących na występowania związku przyczynowo - skutkowego polegającego na powiększenia ryzyka wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka u użytkowników komputerów. Od decyzji Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego M. S. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że z dostarczonej dokumentacji wynika, iż przez ponad 30 lat wykonywała pracę wymagającą przeciążenia stawów nadgarstkowych. Odwołująca się nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, według którego "seryjne ruchy zginania i prostowania nadgarstków powtarzane wielokrotnie w krótkich odstępach czasowych" nie spełniają kryteriów ruchów monotypowych. M. S. zarzuciła również PIS oparcie decyzji na "doniesieniach medycznych" zamiast obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że ocena narażenia środowiskowego, oceniająca monotypowość ruchów roboczych, nie potwierdziła, że M. S. w trakcie czynności zawodowych wykonywała seryjne ruchy zginania i prostowania nadgarstków powtarzane wielokrotnie w krótkich odstępach czasowych, które spełniłyby kryteria ruchów monotypowych. Dodał również, że: "wykonywane (...) czynności na stanowisku pracy pracownika biurowego, fakturzysty obciążały kończyny górne, jednak nie jest to równoznaczne z monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych". Równocześnie WIS stwierdził, że orzeczenia lekarskie jednostki orzeczniczej I i II stopnia, są wzajemnie zgodne i nie budzą wątpliwości oraz, że wynika z nich, że rozpoznane u odwołującej się schorzenie ma pozazawodową etiologię. Zauważył równocześnie, że w gestii Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest tylko ocena orzeczeń lekarskich jako materiału dowodowego, a organ ten nie ma uprawnień do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. M. S. zaskarżyła powyższą decyzję, oraz wniosła o jej uchylenie, zmianę lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2351 Kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom oparcie się na orzeczeniach lekarskich i formularzu oceny narażenia zawodowego bez przeprowadzenia własnej oceny pozostałych okoliczności sprawy. Podniosła również, że organ sam powinien dokonać analizy przebiegu pracy, ponieważ: "to nie lekarz lub placówka medyczna wydaje decyzję, lecz organ inspekcji sanitarnej po rozpatrzeniu wszelkich zdarzeń i argumentów znajdujących się w aktach sprawy". Skarżąca zarzuciła też organowi II instancji, że ten stwierdzając, iż wykonywane prze nią czynności zawodowe obciążały kończyny górne, a w szczególności stawy nadgarstkowe, nie uznał, by charakteryzowały się one długotrwałą powtarzalnością i przeciążeniem. Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ: " Poza ogólnym stwierdzeniem nie powołuje się na żadne badania w tej sprawie". M. S. powołała się również na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. IV SA/GI 1520/11, w którym ten uchylił decyzję Państwowego Inspektoratu Sanitarnego tezą, według której: "w obecnym stanie wiedzy pisanie przy użyciu komputera nie stanowi obciążenia monotypią ruchów oraz że czynności te nie powodują długotrwałego ucisku na pnie nerwów obwodowych, które predysponują do wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka o etiologii zawodowej." W odpowiedzi na skargę WIS, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2351 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jednocześnie art. 2352 Kodeksu pracy stanowi, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Choroba zawodowa jest więc pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Choroby zawodowe zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały w chwili wydawania przez organy obydwu instancji kontrolowanych decyzji. Zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jednocześnie § 6 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż ocenę narażenia zawodowego przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia, stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy również pamiętać, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i maja obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Przeprowadzone u skarżącej badania nie stwierdziły związku schorzenia z wykonywaną pracą i z tych przyczyn nie stwierdzono u skarżącej istnienia choroby zawodowej. Organy oparły się na orzeczeniach lekarskich: Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] 2012 r. jako jednostki orzeczniczej I stopnia, oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego nr [...] z dnia [...] 2013 r., wydanego w wyniku odwołania skarżącej od orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy. Podkreślić trzeba, że w orzeczeniach tych nie zakwestionowano, iż u skarżącej zostało rozpoznane schorzenie w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, które to schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych (pozycja nr 20/1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Ustalono nadto, że w trakcie wykonywania czynności zawodowych skarżąca wykonywała prace wymagające przeciążenia kończyn górnych, w tym stawów nadgarstkowych. Jednak zdaniem organów, brak podstaw do stwierdzenia, że schorzenie to powstało W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pojawiły się wątpliwości, które wymagały wyjaśnienia i usunięcia przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Jak bowiem jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym chorób zawodowych, orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i bez tej opinii lub sprzecznie z ta opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu prowadzącego postępowanie od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia i wywołującej wątpliwości. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej orzeczenia lekarskie nie odnoszące się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Opinia jednostki orzeczniczej winna opierać się nie tylko na wynikach badań tej jednostki, ale do wszystkich zebranych dowodów. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wezwania biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia. Nadto stwierdzenie istnienia choroby zawodowej następuje nie tylko w przypadku bezspornego wykazania, że wywołały ją czynniki występujące ™ótre mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. w środowisku pracy, ale i w przypadku stwierdzenia, że czynniki te wywołały chorobę z dużym prawdopodobieństwem. Dla odmowy ustalenia istnienia choroby zawodowej konieczne jest więc ustalenie, że rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2012 r., III SA/Kr 256/11, Lex nr 1139247, z 8 marca 2012 r. III SA/Kr 749/11, Lex nr 1139271, WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2012 r. IV SA/Wr 713/11, Lex nr 1146152, WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2857/11, Lex nr 1139861, WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r., IV SA/GL 1013/11, Lex nr 1104479). Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że z historii zatrudnienia skarżącej wynika, iż we wszystkich miejscach zatrudnienia skarżąca była narażona na czynności powodujące obciążenie nadgarstka. Z treści wniosku z dnia 4 pażdziernika 2012 r. skierowanego do Poradni Chorób Zawodowych OMP sporządzonego przez ostatniego pracodawcę skarżącej – A Sprzedaż i Dystrybucja Sp. z o.o. wynika, że skarżąca wykonywała ruchy monotypowe w wymuszonej pozycji nadgarstków przez 6,5 do 7 godzin w ciągu dnia pracy. W świetle tych okoliczności budzi poważne wątpliwości oparcie się przez organy na opinii jednostki orzeczniczej I stopnia - OMP. Opinia ta zawiera ogólny opis rodzaju schorzenia, oraz stwierdzenie, że skarżąca nie wykonywała w trakcie zatrudnienia na stanowisku pracownika biurowego ruchów monotypowych. Wskazano na bliżej nie sprecyzowane dane wynikające "z obecnego stanu wiedzy" na temat obsługi myszy komputerowej i pisania na komputerze jako czynników nie wywołujących rozwoju cieśni nadgarstka. Opinia zawiera nadto stwierdzenie, że choroba występująca u skarżącej może występować w zaburzeniach hormonalnych, tarczycy, w cukrzycy, reumatoidalnym zapaleniu stawów, artropatiach, przy otyłości, oraz wskutek zmian hormonalnych u kobiet. Następnie wskazano, iż stwierdzona u skarżącej nadwaga i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego stanowią samoistny czynnik etiologiczny stwierdzanego schorzenia. Zauważyć trzeba, że wśród czynników powodujących wtórny zespół cieśni nadgarstka nie wymieniono nadwagi lecz otyłość, zaś opinia stwierdza że to nadwaga u skarżącej jest jedną z przyczyn występującej choroby. W rezultacie nie wskazano w sposób nie budzący wątpliwości, że wyklucza się u skarżącej zawodowe żródło powstania lub rozwoju choroby. Opinia jednostki orzeczniczej I stopnia jest lakoniczna – w znacznej części zawiera stwierdzenia ogólne, zamiast dokładnej i szczegółowej analizy stanu zdrowia skarżącej i wpływu rodzaju wykonywanej pracy na powstanie i rozwój schorzenia, w szczególności wobec twierdzeń ostatniego pracodawcy. Dlatego nie może ona stanowić dowodu, na podstawie którego organy orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z kolei w opinii sporządzonej przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego stwierdza się u skarżącej szereg pozazawodowych czynników ryzyka, o których nie ma mowy w orzeczeniu OMP, przy czym brak stwierdzenia nadwagi czy też otyłości jako czynnika mającego wpływ na powstanie lub rozwój schorzenia. Tak jak w opinii OMP powołuje się bez wskazania żródeł i bez konkretnych danych dotyczących skarżącej "aktualny stan wiedzy medycznej" dotyczący obsługi komputera jako czynnika nie wywołującego powstania schorzenia stwierdzonego u skarżącej. Skarżąca w toku postępowania odwoławczego przedłożyła kartę informacyjną o przebytym w dniu 10 marca 2014 r. zabiegu operacyjnym, oraz wyniki badań wykonanych w 2011 i w 2012 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem zwrócenie się do jednostki orzeczniczej II stopnia celem uzupełnienia wydanej opinii – tak jeżeli chodzi o częściową rozbieżność z opinią OMP, jak i w celu dokonania oceny przedłożonych przez skarżącą na etapie rozpatrywania odwołania zaświadczeń lekarskich, po uprzednim zgromadzeniu pełnej dokumentacji chorobowej skarżącej znajdującej się w S.C.D.Z. M Sp z o.o. w K, oraz w Szpitalu [...] w K. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do rozstrzygania, czy przedstawione przez skarżącą zaświadczenie o przebytym zabiegu oraz wyniki badań mają, czy też nie mają znaczenia dla oceny przyczyn powstania schorzenia skarżącej. Tym bardziej, że przedstawione wyniki dotyczą badań wykonanych w okresie, kiedy skarżąca pozostawała jeszcze w zatrudnieniu. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 80 i 81 § 1 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe wymaga więc uzupełnienia w kierunku wyżej wskazanym, celem wyeliminowania naruszeń wskazanych przepisów, co winno przyczynić się do uzyskania jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stanowiska w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia u skarżącej choroby zawodowej. Sąd uznał, że wystarczającym będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego, który będąc zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego po raz drugi w całości winien był – posiadając ku temu stosowne narzędzia (art. 136 kpa) uzupełnić postępowanie dowodowe. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.