II GSK 2120/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 370/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. M. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 370/15, oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: J. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bełchatowie wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2007, w którym zadeklarował do zalesienia działkę rolną E położoną na działce ewidencyjnej Nr [...] (woj. łódzkie, pow. W., gm. K., obręb A.) o powierzchni 1,03 ha. Do wniosku załączył między innymi Oświadczenie rolnika o uzyskanych dochodach z [...] września 2007 r. oraz Zaświadczenie o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bełchatowie (dalej: Kierownik Biura ARiMR) postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. stwierdził, że wnioskodawca spełnienia niezbędne warunki przyznania pomocy na zalesianie. Następnie J. M. w dniu [...] maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. złożył Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, dołączając jednocześnie zaświadczenie Nadleśnictwa W. o wykonaniu zalesienia na działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z planem zalesienia z [...] września 2007 r. Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] czerwca 2008 r. przyznał skarżącemu pomoc na zalesianie w wysokości łącznej 7 773 zł, po czym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem wspomnianej decyzji, zaś decyzją z [...] grudnia 2012 r. uchylił ostateczną decyzję o przyznaniu pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej oraz odmówił przyznania tej premii. J. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bełchatowie z [...] grudnia 2012 r. Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania J. M. pomocy na zalesianie. J. M. wniósł odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR). Prezes ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J. M. wniósł skargę na decyzję Prezesa ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2331/13, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że została ona wydana z naruszeniem ogólnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2013 r. i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu J. M. pomocy na zalesianie, wydanej przez Kierownika Biura ARiMR. Skarżący złożył odwołanie. Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawę przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2007 r.). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu decyzją z [...] czerwca 2008 r. premię zalesieniową pomimo, że dochody z rolnictwa nie stanowiły co najmniej 25% ogółu dochodów osiąganych przez skarżącego, przez co rażąco naruszył § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. Wobec powyższego decyzja z 10 czerwca 2008 r. była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. J. M. wniósł skargę na decyzję Prezesa ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie związane z wystąpieniem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie były już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2331/13. Sąd uchylił wówczas decyzję Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku z 27 maja 2014 r. W toku ponownego rozpatrzenia w sposób szczegółowy zostały ustalone i wyliczone źródła dochodu skarżącego osiąganego poza rolnictwem i osiągane w rolnictwie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do pojęcia "dochodu" w rozumieniu § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. i prawidłowo rozważył je na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i sprowadza się do faktu, że w okresie którego dotyczył wniosek z 2008 r. J. M. uzyskiwał z rolnictwa mniej niż 25% dochodów. Sąd przytoczył treść przepisu stanowiącego podstawę przyznania płatności – § 7 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. W ocenie WSA treść powołanego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, jest jasna i przez to nie może wywoływać sporów co do jej wykładni. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Sąd zaznaczył, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi błędu w wykładni prawa. Przekroczenie przepisu musi być jasne i niedwuznaczne a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem WSA, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew jasnej i jednoznacznej treści § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r., premia zalesieniowa została przyznana rolnikowi, który uzyskiwał mniejsze niż 25 % dochody z rolnictwa. Decyzja ta została wydana wbrew ustawowemu nakazowi uwzględnienia przy przyznawaniu premii okreslonej w tym przepisie wysokości dochodów uzyskiwanych z rolnictwa. J. M. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenia prawa materialnego, to jest § 7 ust. 6 rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2007 r. poprzez jego błędne zastosowanie to jest uznanie, ze skarżący w chwili wydania decyzji z [...] czerwca 2008r. nie spełnił warunku zawartego w tym przepisie; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nie zastosowanie tego środka w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy związku z czym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie z zastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a. a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Prezesa ARiMR, w której przyjęto, że decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. Stosownie do powołanego przepisu premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25% dochodów z rolnictwa. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że dochód z rolnictwa strony skarżącej wynosi 17,76% ogółu dochodów. Wyliczenie wielkości udziału dochodów z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów nastąpiło na podstawie zaświadczeń wydanych przez: Urząd Gminy K. (zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r.), Urząd Gminy R. (zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r.) oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bełchatowie (zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r.). Natomiast udział % dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów obliczony na podstawie Oświadczenia rolnika o uzyskanych dochodach, dołączonego do wniosku z [...] września 2007 r. oraz zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bełchatowie z [...] października 2007 r. wynosi 15,97%. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. wyrażającej się w pominięciu powołanego przepisu przy wydawaniu tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność ta nie wynika z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. a zatem nie jest ona oczywista. Z decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. nie wynika bowiem, by skarżący nie uzyskiwał co najmniej 25% dochodów z rolnictwa, a tym samym nie spełniał warunku przyznania premii zalesieniowej. Innymi słowy na podstawie decyzji nie sposób ustalić, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy na zalesianie. O oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu można byłoby mówić gdyby Kierownik Biura ARiMR ustalił, że skarżący nie wypełnił dyspozycji § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., lecz mimo to wydał decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie. Tymczasem, jak już wspomniano, wszystkie wyliczenia i poczynione na ich podstawie ustalenia odnośnie do wysokości dochodu z rolnictwa zostały dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym i znalazły wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, nie zaś w decyzji z [...] czerwca 2008 r. W związku z tym stanowią one nowe ustalenia faktyczne. Niewątpliwie spełnienie warunku wymienionego w § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że niewyjaśnienie okoliczności odnoszących się do spełnienia wymogu określonego w powołanym przepisie może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy obu instancji dokonywały ustaleń, w tym wyliczały uzyskiwany przez skarżącego dochód w rolnictwie. Decyzja z [...] czerwca 2008 r. przyznająca J. M. pomoc na zalesienie nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia, gdyż organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jej uzasadnienia. Należy jednak zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR uwzględniając w całości żądanie strony i przyznając pomoc na zalesianie niewątpliwie uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki. Dodać należy, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa tj. § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2008 r., nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura ARiMR a powołanym ostatnio przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490). Koszty postępowania należne skarżącemu obejmują poniesione przez niego opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (180 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).