I OSK 2240/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2796/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. sp. z o.o. w K. na rzecz Prezydenta Miasta K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2796/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. sp. z o.o. – P. - sp. Komandytowa z/s w K. (dalej jako "Spółka"), wnioskiem z 16 sierpnia 2013 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wyjaśnienie wątpliwości w odniesieniu do treści pkt 7 decyzji Wojewody K. z [...] września 1992 r. (sprostowanej postanowieniem Wojewody K. z [...] października 1992 r.), w którym zobowiązano użytkownika wieczystego do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", a w szczególności o wyjaśnienie czy treść powyższego punktu 7 przedmiotowej decyzji, bez uprzedniej zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, określonego wspomnianą decyzją, wyklucza możliwość realizacji na przedmiotowym gruncie przez wnioskodawcę, obecnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2007 r., którą ustalone zostały warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, stacjami trafo wolnostojącymi, garażami wybudowanymi na działkach nr [...]/43, nr [...]/50, nr [...]/51, [...]/53 i nr [...]/1, obr. [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działce nr [...]/11, obr. [...] P. przy ul. P. w K. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnił treść pkt 7 decyzji Wojewody K. z [...] września 1992 r., w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", należy rozumieć, jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej, w sposób zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie podnosząc, że organ I instancji w toku postępowania naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W piśmie z 15 maja 2014 r. żaląca Spółka uzupełniła, że Wojewoda [...] rozstrzygał tę kwestię już wcześniej, w sprawach o niemal identycznym stanie faktycznym do przedmiotowej sprawy, np. postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2011 r. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie to różni się od postanowienia wydanego w niniejszej sprawie, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, uregulowaną w art. 8 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. i wyjaśnił treść pkt 7 decyzji Wojewody K. z [...] września 1992 r. w ten sposób, że przez zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" należy rozumieć zobowiązanie do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem, określonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, w okresie istnienia decyzji w obrocie prawnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 24 listopada 2014 r. uczestnik postępowania K. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Dokonując oceny skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z powodów innych niż zarzuty w niej podniesione. Na wstępie Sąd wskazał, że przedmiotem żądania w sprawie było wyjaśnienie treści decyzji, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Chodziło o pkt 7 decyzji Wojewody K. z [...] września 1992 r., wydanej w przedmiocie uwłaszczenia z mocy prawa K. Zakładów Wyrobów Politechnicznych w K., na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). We wspomnianym pkt 7 decyzji z [...] września 1992 r. Wojewoda K. stwierdził, że użytkownik wieczysty zobowiązany jest do: korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem; ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z wnioskiem o wyjaśnienie znaczenia zwrotu "użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem" wystąpił następca prawny K. Zakładów Wyrobów Politechnicznych w K., nabywca części użytkowania wieczystego gruntu podlegającego uwłaszczeniu – K. sp. z o.o. – P. - sp. Komandytowa z/s w K. W ocenie Sądu pierwszej instancji znamienne w przedmiotowej sprawie jest to, że organy obydwu instancji powołując się na art. 113 § 2 k.p.a. dokonały wyjaśnienia pkt 7 decyzji z [...] września 1992 r., nie odwołując się do gramatycznej treści użytego tam zwrotu "użytkownik wieczysty zobowiązany jest do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Sąd stwierdził, że treść przepisu pod względem językowym jest jasna, natomiast organy dokonując analizy stanu prawnego przedmiotowej decyzji skupiły się na ustaleniu, czy zwrot użyty w pkt 7 ww. decyzji ma się odnosić do przeznaczenia ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji, czy też w całym okresie pozostawania decyzji w obrocie prawnym, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące. Zatem zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły treści decyzji, a dokonały wykładni systemowej prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem: "Niedopuszczalne jest, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa" (wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10, Lex nr 1132090), oraz, że "Domaganie się przeprowadzenia takiej interpretacji, stanowiłoby żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji, co byłoby niedopuszczalne" (wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13, Lex nr 2008797). Mając na uwadze instytucję uregulowaną w art. 113 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jej celem jest usunięcie niejasności co do gramatycznej treści decyzji, natomiast wyjaśnienie wynikających z tego faktu wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, a do tego ostatniego sprowadza się żądanie zgłoszone przez wnioskodawcę postępowania. Ewentualny brak zaskarżenia decyzji z 3 września 1992 r. w zakresie punktu 7, nie może prowadzić w konsekwencji do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, dotyczącego sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, w drodze wyjaśnienia treści decyzji. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że pozostałe zarzuty skargi nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący nie wykazał w szczególności, jak brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) mógł wpłynąć na stanowisko Skarbu Państwa w sprawie, a zarzut braku udziału w postępowaniu może podnosić tylko podmiot "pominięty", co nie dotyczy Skarbu Państwa. Sąd wyjaśnił ponadto, że do udziału w charakterze uczestników postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.) dopuszczeni zostali: P. T., G. sp. z o.o. w K. (k. 171), A. J., M. B. (k. 402), N. sp. z o.o. w K. i M. B. (k. 621). Żaden z podmiotów dopuszczonych do udziału w postępowaniu (P. T. następnie utracił ten status), poza uzasadnieniem wniosku o dopuszczenie, nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, a sposób składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – zawsze po wyznaczeniu terminu rozprawy i bez merytorycznego stanowiska w sprawie – miał w ocenie Sądu na celu jedynie uniemożliwienie wydania rozstrzygnięcia w sprawie i stanowił nadużycie prawa do sądu. Samo postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym wymienionych podmiotów było zaś pretekstem do składania przez wnioskodawcę postępowania administracyjnego niedopuszczalnych zażaleń, przedłużających postępowanie w sprawie (zob. np. k. 490). Tego typu "zabiegi" proceduralne uniemożliwiały wydanie wyroku w sprawie przez trzy lata. Dlatego też, z uwagi na zagrożenie kolejnym przypadkiem nadużycia prawa do sądu przez kolejnego nabywcę udziału w użytkowaniu wieczystym, wniosek M. B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został rozpoznany na rozprawie bez jego udziału, co w ocenie sądu nie miało wpływu na jego status w postępowaniu, gdyż wniosek został rozpoznany pozytywnie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła N. sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania - niewłaściwe zastosowanie art. 28 p.p.s.a. przez uznanie, że G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., posiada zdolność sądową, podczas gdy podmiot ten został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, a tym samym utracił zdolność sądową, co stanowi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2. naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 113 § 2 k.p.a. przez uznanie, że pkt 7 decyzji Wojewody K. nie może podlegać wyjaśnieniom w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy brak jest przesłanek do przyjęcia takiego założenia. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz uczestnika wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o nieważności postępowania sadowoadmonistracyjnego z powodu zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że postanowieniem Sądu pierwszej instancji z 8 kwietnia 2015 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w K. została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W postępowaniu sądowym spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez właściwy organ, co wynika z załączonych do akt postępowania dokumentów: odpisu zupełnego Krajowego Rejestru Sądowego i aktu notarialnego z 13 listopada 2013 r. Okoliczność, że w toku postępowania sądowego spółka została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego (o czym Sąd pierwszej instancji nie został powiadomiony), nie czynni tego postępowania nieważnym ze wskazanej przyczyny. Jeżeli następca prawny wyżej wskazanej spółki nie został powiadomiony o terminach rozpraw bądź innych czynnościach to można by mówić w niniejszej sprawie co najwyżej o nieważności postępowania, lecz w odniesieniu do pkt 5 wskazanego wyżej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu (zob. np. wyroki NSA: z 10 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2231/16, Lex nr 2240962 z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12, Lex nr 1495288). Zarzut nieważności postępowania w rozpoznawanej sprawie zgłosiła N. sp. z o.o., która brała udział w postępowaniu sądowoadministracyjnycm w charakterze uczestnika postępowania. Dlatego podnoszony zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się nieuzasadniony. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane wyżej wskazanym trybie odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, Wydanie 3, s. 473). Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści ( wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn.. akt II OSK 1582/16, Lex nr 2509446). Należy także zauważyć, że postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie tego przepisu. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzorczych ( wyrok NSA z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1262/16, Lex nr 2495534). W rozpoznawanej sprawie K. sp. z o.o. – P. - sp. Komandytowa z/s w K. wnioskiem z 16 sierpnia 2013 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wyjaśnienie wątpliwości w odniesieniu do treści pkt 7 decyzji Wojewody K. z [...] września 1992 r. (sprostowanej postanowieniem Wojewody K. z [...] października 1992 r.), w szczególności o wyjaśnienie czy treść powyższego punktu 7 przedmiotowej decyzji, bez uprzedniej zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, określonego wspomnianą decyzją, wyklucza możliwość realizacji na przedmiotowym gruncie przez wnioskodawcę, obecnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2007 r. Podnieść należy, że organ administracji nie może kreować sprawy administracyjnej samodzielnie lecz jest związany treścią wniosku strony. Jak wynika z treści wniosku Spółka wystąpiła o wyjaśnienie treści wyżej wskazanej decyzji albowiem uzyskała stanowisko Prezydenta Miasta K., który powołując się na treść swojego Zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie miasta K., uważa, że zamierzona inwestycja określona we wskazanych we wniosku decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, w wyniku jej realizacji, stanowi zmianę prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]/51. Z zestawienia treści decyzji, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz..464 oraz art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz wniosku Spółki wynika, że w trybie wyjaśnienia treści decyzji wnioskodawca zmierzał do ustalenia zakresu jego uprawnień budowlanych w drodze wykładni przepisów prawa. Wniosek ten zatem wykraczał poza zakres wyjaśniania treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a., nie mógł być zatem w tym trybie rozpatrzony. Należy wskazać, że na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. organ nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 493/18, Lex nr 2522070). Ponadto, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ dokonywał interpretacji decyzji według zasad wykładni prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c powyższego rozporządzenia.