I OSK 2236/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz [...] z siedzibą w L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/15, uwzględnił skargę [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Warszawie przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 złotych, jak również orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano, iż [...] S.A. z siedzibą w Warszawie pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 0,8834 ha z obrębu [...], położoną w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy. W skardze Spółka zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., i wniosła o zobowiązanie go do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie mu grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podała, że jest następcą prawnym [...] S.A. i jednocześnie następcą prawnym [...] S.A., która została pozbawiona prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości, i która wobec braku woli organu do podjęcia rokowań na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: u.g.n., złożyła wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 798/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 687/11, oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Zdaniem skarżącej postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i zagraża jej interesom, poprzez wyłączenie możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. W ocenie Spółki nie ma żadnych przeszkód (faktycznych i prawnych), aby organ I instancji rozstrzygnął o odszkodowaniu: po pierwsze - strony nie zawarły porozumienia o wysokości odszkodowania (ówczesny użytkownik wieczysty nieruchomości złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a zatem to postępowanie zostało wszczęte); po drugie - Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania; po trzecie - negocjacje pomiędzy stroną i organem w materii sprawy toczą się obok postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że z inicjatywy Banku prowadzone są rozmowy w sprawie sposobu i wysokości wypłaty odszkodowania za wszystkie 21 działek wydzielonych pod drogi publiczne. Dlatego nie uznał swej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zajęte w zaskarżonym wyroku stanowisko wskazał, iż wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] stycznia 2010 r., i dotąd - nawet po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego - organ I instancji nie rozpoznał go i do dnia orzekania nie wydał decyzji. Zdaniem Sądu meriti oznacza to, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pozostaje w tej sprawie bezczynny, którą to instytucję zdefiniował jako stan niepodejmowania przez organ żadnych czynności w sprawie albo niezakończenie jej wydaniem stosownego aktu w prawnie określonym terminie. Postępowanie takie narusza prawo do dobrej administracji (art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) i pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a. oraz sformułowaną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Stan faktyczny w tej sprawie był bezsporny i zdaniem Sądu I instancji wyczerpał opisane wyżej przesłanki. A skoro tak, to należało zastosować przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., czyli zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania, zakreślając termin dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zważył Sąd meriti, że od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wyrokowania o bezczynności organu upłynęło ponad pięć lat, a od chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. prawie trzy lata. Tak długi czas niezałatwienia sprawy (postępowanie w sprawie było zawieszone przez okres pięciu miesięcy) w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącej Spółki do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczony na rozpatrzenie wniosku termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt jest po pierwsze terminem, któremu organ jest w stanie podołać (sprawa nie wymaga szerokiego postępowania wyjaśniającego, sprowadza się w głównej mierze do dokonania wyceny nieruchomości), a po drugie jest to termin, jaki przepisy K.p.a. przewidują na załatwienie wniosku wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.). Sąd ten uznał, iż podniesione przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę argumenty o niepozostawaniu w zwłoce, nie są przekonujące. Wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie zawarto porozumienia miedzy organem administracji, a Spółką w trybie cywilnoprawnym i dlatego zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że rozmowy ze skarżącym dotyczące ustalenia odszkodowania nie są rokowaniami o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., ale toczą się niejako obok postępowania administracyjnego i nie stoją na przeszkodzie dalszemu procedowaniu zmierzającemu do ustalenia odszkodowania. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje nie jest więc w ocenie Sądu I instancji uzasadnione. Ponadto zdaniem tego Sądu organ nie może w niniejszej sprawie skutecznie bronić się argumentacją dotyczącą prowadzenia rozmów w sprawie zawarcia "ugody", albowiem ugoda administracyjna w rozumieniu, jakie jej nadał ustawodawca na gruncie art. 13 § 1 K.p.a., może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach. Instytucja ta zatem nie ma zastosowania do porozumienia między organem a stroną, która ma prawo domagać się niezwłocznego rozstrzygnięcia jej wniosku w formie i terminie przewidzianych przepisami prawa. Okoliczności te uzasadniały nadto wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie na mocy art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącym [...] S. A. z siedzibą w Warszawie a Miastem Stołecznym Warszawą toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej; - art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej sąd w sprawie o bezczynność winien wziąć pod uwagę nie tylko to, czy organ uchybił ustawowym terminom załatwienia spraw, ale także przyczyny, z powodu których organ nie załatwił sprawy w tym czasie. Zatem winien uwzględnić charakter sprawy i tryb jej załatwiania. W jej ocenie, skoro po wydaniu wyroku o sygn. akt I OSK 687/11 przystąpiono do negocjacji mających na celu zawarcie ugody administracyjnej, których przebieg szczegółowo przedstawiła, to niepodobna zgodzić się z Sądem I instancji, iż nie były to rokowania prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i nie stały na przeszkodzie dalszemu postępowaniu. Co prawda postępowanie w przedmiocie wypracowania treści ugody przekroczyło terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego, ale dotyczy ono 21 nieruchomości i różnych sposobów zakończenia postępowania m.in. rozważana była kwestia nieruchomości zamiennych. Następnie podkreślono, że już po złożeniu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, bo w dniu [...] grudnia 2014 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Miasta z przedstawicielami Spółki, na którym przedstawiciel [...] S.A. zwrócił się z prośbą o zaktualizowanie listy nieruchomości, w tym podanie informacji na temat tzw. serka bielańskiego, który dla Banku jest najcenniejszą pozycją na liście. Ponadto podczas spotkania ustalono, że zostanie zlecona wycena tzw. serka bielańskiego, przesłany do przedstawiciela Banku aktualny wykaz nieruchomości planowanych do zbycia przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami w 2015 roku (wykaz ten przesłano w dniu [...] grudnia 2014 r.), po uprzednim wyborze i wskazaniu przez [...] S.A. z w/w wykazu konkretnych nieruchomości (zamiennych), Biuro Gospodarki Nieruchomościami zleci wyceny tych nieruchomości. Do dnia dzisiejszego [...] S.A. nie przesłał, ani nie podał wytypowanych nieruchomości, o których mowa wyżej. Nie odwołał również w żaden sposób pierwotnej woli prowadzenia negocjacji i w konsekwencji zawarcia ugody administracyjnej. Wola kontynuowania ugodowego prowadzenia sprawy została zresztą podtrzymana na rozprawie administracyjnej w postaci wyznaczenia odległego terminu do spłaty odszkodowania (protokół z rozprawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 33/15). Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, pomimo istotnie długiego prowadzenia postępowania nie można mówić o bezczynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, skoro strony toczyły negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej. Stanowisko skarżącej Spółki jest zatem niespójne, bo z jednej strony w listopadzie 2014 r. składana jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w grudniu 2014 r. odbywa się kolejne spotkanie i Spółka proponuje zastosowanie w ugodzie nieruchomości zamiennych jako formy odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, nie zgadzając się z argumentacją w niej zaprezentowaną. Wskazano, iż rozmowy mające doprowadzić do zawarcia ugody winny służyć przyspieszeniu postępowania, a nie stanowić powód jego przedłużania. W sprawie należało zatem wydać stosowną decyzję dotyczącą odszkodowania. Podkreślono, że ostatnie spotkanie w ramach zespołu negocjacyjnego miało miejsce w grudniu 2014 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Spółka [...] z/s w L. - następca prawny skarżącej kasacyjnie Spółki w zakresie objętym przedmiotem sporu - podtrzymała wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w tym żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ był bezczynny w sprawie, a dalej, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny. Podniesiono również, iż nie zostały wzięte przez Sąd meriti pod uwagę okoliczności toczących się negocjacji, których celem było zawarcie ugody administracyjnej. Zarzuty podniesione w tej materii uznać należy za nietrafne. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu. Sformułowana w § 1 i 2 art. 12 K.p.a. zasada szybkości działania organów administracyjnych jest jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno więc nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Jednakowoż takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia. Natomiast poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niezałatwieniem przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę gruntu nr [...] położoną w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust.1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wszczęte przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowanie powinno zatem doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno - co do zasady - zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., do dnia wydania zaskarżonego wyroku (28 kwietnia 2015 r.) nie zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy załatwione. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Trzeba mieć tu na uwadze fakt, że to organ jest tzw. gospodarzem postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w rozpoznawanej sprawie pozostawał bezczynny, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności prezentowane przez organ nie usprawiedliwiają tak długiego okresu niezałatwienia sprawy. Jak wskazuje autorka skargi kasacyjnej dopiero po wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. przystąpiono do negocjacji mających na celu zawarcie ugody administracyjnej. W dniu [...] stycznia 2014 r. odbyło się pierwsze spotkanie mające wypracować porozumienie w tej materii, a w dniu [...] lutego 2014 r. powołano Zespół Negocjacyjny. Działo się to kilka lat po formalnym wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, zatem te działania nie miały wpływu na terminowość załatwienia sprawy administracyjnej. Utworzenie wspomnianego Zespołu nie spowodowało powrotu sprawy na etap pierwszy - uzgodnieniowy, podczas którego nie znajdują zastosowania zasady i terminy postępowania administracyjnego. Prowadzone w sprawie negocjacje nie mogą więc usprawiedliwiać pozostawania przez organ w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku Spółki. Poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Również duża ilość działek nie ma znaczenia dla czasu trwania postępowania w tej sprawie, która obejmuje jedną. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Takie stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14, oraz z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/14, publ. CBOSA, w analogicznych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że ugoda administracyjna w rozumieniu art. 13 § 1 K.p.a. może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach, zatem generalnie nie jest to możliwe między stroną i organem, lecz instytucja ta może mieć zastosowanie do uzgodnienia między organem a stroną pewnej kwestii, jak w niniejszej sprawie i skutkować wydaniem postanowienia lub wykreowaniem środka dowodowego (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 92). Jednakowoż prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie ekskulpuje organu od zawinienia w uchybieniu terminom załatwienia sprawy, bo rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, skoro z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy (art. 13 K.p.a.). Jeżeli więc w sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa konkluzji Sądu meriti o bezczynności organu w sprawie. Jeśli zaś chodzi o orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności, to wypada zważyć, iż zostało ono pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, publ. CBOSA). Kryteria te należy jednak zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności są zwykle zróżnicowane. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Przykładowo za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (p. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. j.w.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.,sygn. akt I OSK 675/12, publ. j.w.). Jest to zatem stan, w którym naruszenie jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W sprawie niniejszej wniosek z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczynający niniejsze postępowanie do dnia dzisiejszego nie został załatwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są przeto ustalenia oraz wywody Sądu I instancji w kwestii bezczynności organu i jej charakteru. Sąd ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie odniósł je do właściwych przepisów. Jak słusznie dostrzegł, jakkolwiek w sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą bezczynnością. Ta konkluzja uzasadniała wymierzenie grzywny, której wysokości skarga kasacyjna nie podważała, a która również ma swe oparcie w uznaniowej ocenie Sądu meriti. W konsekwencji czego skarga ta nie mogła odnieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).