IV SA/Wa 165/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. i J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) dalej "u.g.n." po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. F. i A. F. od decyzji z [...] marca 2014 r. Starosty W. w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] opisanej w Akcie Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Naczelnik Dzielnicy [...], decyzją z [...] grudnia 1977 r. wydaną na podstawie przepisów art. 1, 2, 3, 7, 8, 21, 23 i 55 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 11 183 m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 12 582 m2, w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...]4 kwietnia 1975 r. nr [...], dalej "decyzja wywłaszczeniowa". Powyższa nieruchomość, zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...] maja 1974 r. Nr [...] była własnością: W. F. i A. F. Następcą prawnym W. F. zmarłego w dniu [...] lutego 1995 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] września 1995 r. sygn. akt [...], zostali: J. F. (syn) i A. F. (żona). A. F. i J. F. pismem z 30 marca 2010 r. zwrócili się z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dalej również "nieruchomość". Po przeprowadzaniu postępowania Prezydent Miasta W. decyzją z [...] lutego 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Na skutek odwołania A. F. oraz J. F., Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedwczesne jest powoływanie się przez organu pierwszej instancji na art. 11d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej również "specustawa drogowa", skoro postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie linii tramwajowej na T. wraz z układem drogowym ulic [...] i [...]., cz. I km od 0+000,00 do 2+451,00 wraz z ulicą [...] nie jest zakończone decyzją ostateczną. Wojewoda [...] wskazał również, że organ pierwszej instancji powinien ustalić czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., a także zbadać wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o możliwości zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom choćby części wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalić stan prawny nieruchomości na dzień orzekania. Prezydent Miasta W. ustalił, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] stanowi aktualnie część działki nr [...] z obrębu [...]. Właścicielem tej działki jest Miasto W. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Powyższe ustalono w oparciu o zapis w rejestrze ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezydent W. wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. Nr [...] wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości. W toku postępowania Starosta W. ustalił, że działka ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] stanowi drogę, znajdującą się w przebiegu drogi powiatowej nr [...] (pod nazwą ulica [...]). Na podstawie zmian dokonanych w operacie ewidencji gruntów i budynków w dniu 11 marca 2011 r. Zarządu Dróg Miejskich korzysta z ww. działki w ramach "trwałego zarządu". Pismem z 6 grudnia 2013 r. Zarząd Transportu Miejskiego poinformował organ prowadzący postępowanie o uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" cz. I., wydaną w trybie specustawy drogowej. Decyzją z [...] marca 2014 r. Starosta W. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] (stanowiącej część dawnej działki [...] opisanej w Akcie Własności Ziemi Nr [...] z [...] maja 1974 r). Po rozpoznaniu odwołania J. F. i A. F. od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nie mniej jednak w sprawie zaistniała negatywna przesłanka skutkująca odmową zwrotu nieruchomości. Dla nieruchomości której części dotyczy przedmiotowe postępowanie, w oparciu o przepisy specustawy drogowej, wydano zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - decyzja Prezydent W. z [...] września 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia Prezydentowi Miasta W. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie linii tramwajowej na T. wraz z układem drogowym ulic [...] i [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] podzielając stanowisko Starosty W. wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, złożenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skutkuje tym, że nieruchomość ta nie może być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna (ust. 10 cytowanego przepisu). Tym samym wydanie decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Organ podkreślił, że analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami" obejmuje także zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym świadczą także zapisy art. 2 pkt 11 u.g.n. Pojęcie "obrót nieruchomościami" jest szersze od pojęcia "obrót rynkowy" także używanego w przepisach u.g.n. i takie rozróżnienie nie jest przypadkowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podniósł, że obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak z zakresu prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela uprawnionego do dysponowania daną nieruchomością. W konsekwencji Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, stanowi obecnie drogę publiczną lub objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ nie zgodził się z odwołującymi, iż wydanie decyzji, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości, której części dotyczy przedmiotowe postępowanie nie ma związku ze sprawą. Zdaniem organu decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, determinuje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wg stanu na dzień jej wydania tj. [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] nie podzielił również pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu i uznał, że nie mają uzasadnienia w materiale dowodowym i analizie przepisów prawnych. Skargę na decyzję z [...] lipca 2014 r. Wojewody [...] wywiedli A. F. i J. F. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., oraz przepisów postępowania, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak ustalenia, czy zaszły przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiedli, że na przedmiotowej nieruchomości mimo znacznego upływu czasu od chwili wywłaszczenia (ponad 30 lat) nie został zrealizowany cel w jakim została ona wywłaszczona. Tymczasem cel wywłaszczenia, zgodnie z art. 137 u.g.n. powinien zostać zrealizowany do 29 grudnia 1987 r. Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 21 maja 2013 r. wynika, że północno-wschodnia część działki jest niezagospodarowana, nieużytkowana, rosną na niej chwasty, brak tam ogrodzenia i słupów energetycznych, uwidocznionych na zasadniczej mapie miasta. Dalej skarżący wskazali, że organ prowadził postępowanie o zwrot nieruchomości przewlekle, a przewlekłość ta mogła mieć wpływ na ostateczne załatwienie sprawy. Pierwsza decyzja w sprawie - decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r., następnie uchylona przez Wojewodę [...], została wydana dopiero po upływie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast dalsze postępowanie i niezałatwienie sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. skutkowało przyjęciem za filar zaskarżonej decyzji - decyzję Prezydenta W. wydaną w dniu [...] września 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. Skarżący podnieśli, że w razie powzięcia zamiaru wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej, konieczne było zawiadomienie o tym poprzednich właścicieli wraz z pouczeniem o możliwości zwrotu nieruchomości. Skarżący wyrazili przekonanie, że jako poprzedni właściciele mają prawo do uczestniczenia w charakterze strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, w tym również w postępowaniach prowadzonych w trybie specustawy drogowej. W ocenie skarżących takie postępowania może mieć wpływ na roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym dotyczy interesu prawnego byłych właścicieli w rozumieniu art. 28 k.p.a. i jest zgodne z zasadą lojalności obowiązującą w stosunkach Państwo - obywatel. Ponadto zdaniem skarżących, wykładnia art. 136 ust. 2 w zw. z ust. 5 u.g.n. prowadzi do wniosku, że organ może przeznaczyć wywłaszczoną nieruchomość na inny cel dopiero po upływie trzech miesięcy od zawiadomienia poprzedniego właściciela o takim zamiarze. Po tym okresie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa. Odmienne działanie organu jest sprzeczne z prawem, a decyzja wydana na skutek takiego działania nie może się ostać. Co więcej, w ocenie skarżących - organ rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobligowany jest do ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.g.n, przy czym ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wymaga precyzyjnego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie celu na jaki dana nieruchomość miała być przeznaczona. Uchylenie się przez organ od tego obowiązku prowadzi do wydania wadliwej decyzji, sprzecznej z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz z zasadą prawdy obiektywnej. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem Wojewody [...], jakoby zbędne było rozstrzygnięcie, czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż bez tego nie można mówić o prawidłowym rozpatrzeniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości z 26 marca 2010 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o wskazanie przez Sąd, iż konieczne jest rozstrzygniecie przez organ kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. skarżący J. F. podniósł, że inwestycja, która ma być zrealizowana na nieruchomości dotyczy budowy linii tramwajowej, a takich inwestycji nie realizuje się w oparciu o specustawę drogową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 11.183 m² oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 12.582 m², stanowiąca dawniej własność A. F. i W. F. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. znak: [...]., na podstawie przepisów art. 1, 2, 3, 7, 8, 21, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1968 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] stanowi aktualnie część działki nr [...] z obrębu [...], o której zwrot wystąpili skarżący. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości – w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. został ogólnie sformułowany, jako przeznaczenie pod budowę osiedla "[...] ", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, tak jak uczyniły to organy w przedmiotowe sprawie wskazując, że w decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego – osiedla "[...]" wraz z towarzyszącym budownictwem. Załącznik do tej decyzji stanowi mapa nr [...], która jest jednocześnie załącznikiem do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. Zarządowi Dróg i Mostów na ulice miejskie, realizowane z zespołem mieszkaniowym osiedla [...]. W decyzji tej ustalono lokalizację ulic związanych z realizowanym zespołem mieszkaniowym osiedla [...] na terenie objętym liniami rozgraniczającymi osiedla [...]. Na mapie tej w miejscu dawnej działki nr [...], której część obecnie stanowi działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] uwidoczniono lokalizację ulicy oraz rezerwę terenu dla metra. W opisie technicznym w dokumentacji Projektowo-Kosztorysowej dla osiedla [...] pkt III oraz na załączniku graficznym znajduje się zapis dotyczący lokalizacji linii tramwajowej wzdłuż linii rozgraniczającej ulicy. Organy ustaliły, że z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] obecnie stanowi własność Miasta W. i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Jednocześnie organy ustaliły, że Prezydent W. decyzją Nr [...], z dnia [...] września 2013 r., wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej "[...]" cz. 1. W ramach tej decyzji pod realizację inwestycji drogowej w ul. [...] przeznaczono m.in. działkę [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r zezwalająca na realizację inwestycji drogowej "[...]" cz. 1 została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.). Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłych właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Podnosi się, że z art. 2 u.g.n. wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, opub. w LEX nr 516045; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, opub. w LEX nr 1043965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11, opub. w LEX nr 966385). Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 2 u.g.n. wprowadza zasadę, zgodnie z którą, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W pkt 11 tego przepisy wymieniona jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami, które należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu. Zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przy czym czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10). Z decyzji tej wynika, że w dniu 30 lipca 2013 r. organ przygotował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednocześnie dokonał obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...]. Zatem zgodnie z przepisem z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych z dniem już zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inna ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, nieruchomości objęte taką decyzją stają się w mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Wobec powyższego zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]) w związku z jej zajęciem pod budowę drogi publicznej (drogi powiatowej). To właśnie z mocy wyżej powołanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nawet na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę drogi publicznej w trybie tej ustawy. Stan wyłączający dopuszczalność zwrotu istnieje już od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, co jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 30 lipca 2013 r. Wbrew zarzutowi skargi, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, stanowi obecnie drogę publiczną lub objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności przeznaczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie w sprawie. Również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie należy pamiętać, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w tym art. 136 i 137, doznaje ograniczenia z uwagi na treść art. 2 tej ustawy. W komentarzu Ewy Bończak-Kucharczyk do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśla się, że w przypadku kolizji pomiędzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami innej ustawy, w tym ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, pierwszeństwo stosowania mają przepisy innych ustaw (które należy uznać za odrębne), natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane wtedy, gdy z treści innej ustawy nie można wnioskować, że się ich nie stosuje. Poza tym są stosowane, gdy w innej ustawie zawarto odesłanie typu "w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami" (por. wyrok SN z dnia 18 lutego 2009 r., I CSK 389/08, LEX nr 560511; wyroki WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2009 r., II SA/Lu 368/09, LEX nr 531591, oraz WSA w Warszawie z dnia 1 września 2006 r., I SA/Wa 770/06, LEX nr 256599). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają więc charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym. Z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. wynika, że w ramach inwestycji drogowej wybudowana będzie m.in. nowa (wschodnia) jezdnia ul. [...] równolegle do istniejącej oraz wybudowana będzie ul. [...]. Budowa nowej linii tramwajowej dwutorowej wraz z przyległą infrastrukturą usytuowana będzie w osi projektowanego układu drogowego. Wynika z tego, że linia tramwajowa znajdzie się w granicach pasa drogowego ul. [...] i ul. [...]. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1). Torowisko tramwajowe jest elementem drogi publicznej (ulicy) gdy ta jest przeznaczona do ruchu pojazdów szynowych (§ 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.). Ponieważ inwestycja drogowa będzie realizowana w oparciu o specustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r., to wobec powyższego i do budowy linii tramwajowej ma ona zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenie o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.