II SAB/Go 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na rzecz skarżącego M.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. – złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP – M.S. wystąpił do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiednio wskazanie bądź przedłożenie : 1. liczby osób zatrudnionych w Powiatowym Urzędzie Pracy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; 2. imion i nazwisk wszystkich osób zajmujących kierownicze stanowiska pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy, z podaniem wykształcenia każdej z nich, a w przypadku wykształcenia wyższego kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku ; 3. wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika ; 4. wykazu służbowych kart kredytowych będących w dyspozycji pracowników urzędu z podaniem konkretnego stanowiska, do którego karty są przypisane oraz skanu wyciągu z rachunków tych kart kredytowych za okres od stycznia do października 2014 r.; 5. wykazu numerów służbowych telefonów komórkowych będących w dyspozycji pracowników urzędu z podaniem, który numer jest do którego stanowiska pracy przydzielony ; 6. wykazu szkoleń, kursów, w których uczestniczyli pracownicy urzędu w 2014 r. ze wskazaniem tematyki każdego szkolenia, kursu, miejsca jego odbycia oraz kosztów. Skarżący wnosił o przekazanie powyższych informacji za pośrednictwem ePUAP. W dniu 09 lutego 2014 r. – w związku z nieudzielaniem odpowiedzi na powyższy wniosek – M.S. nadał skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarga ta wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 20 lutego 2014 r. Skarżący wniósł w niej o : - zobowiązanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w terminie 14 dni od wpłynięcia wniosku organ nie udzielił żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji, co uzasadnia wniesienie w tym przedmiocie skargi do sądu administracyjnego. W dniu [...] lutego 2015 r. organ sporządził pismo, w którym zawarł odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r., które zostało doręczone mu tradycyjną pocztą z uwagi na brak możliwości technicznych przesłania za pośrednictwem platformy ePUAP. Skarżący w dniu 20 lutego 2015 r. potwierdził odbiór powyższego pisma. Natomiast w złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, iż wniosek nie został odebrany przez upoważnionego pracownika z uwagi na fakt jego przeoczenia. Od momentu bowiem założenia konta na platformie ePUAP tj. od września 2013 r. do grudnia 2014 r. nie wpłynął w tym trybie żaden wniosek ani pismo, co spowodowało rzadsze sprawdzanie informacji na koncie przez pracownika, za co został upomniany. Po wpłynięciu skargi niezwłocznie udzielono żądanej informacji w zakresie w jakim stanowi ona informację publiczną. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając żądanie zasądzenia wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalna skarżący wskazał, iż konieczność wniesienia kolejnego pisma w sprawie wynika wyłączenie z winy organu, który pomimo uwzględnienia skargi w całości, w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o jej oddalenie, a to skutkuje zaś powstaniem dodatkowych kosztów związanych z nakładem pracy pełnomocnika i uiszczaniem opłat pocztowych. Organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej, podnosząc, iż skarżący nie wykazał w sprawie żadnych nadzwyczajnych okoliczności skutkujących potrzebą wzmożonej aktywności jego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ( zd. 1 ). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( zd. 2 ). Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545 ), iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 ). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2014 r. poz. 782 - określanej dalej jako u.d.i.p. ) przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację ( lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie ( art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1490 ) zadania o których mowa w ust. 1 są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Zadania jakie wykonują powiatowe urzędy pracy należą do zdań publicznych. Nie budzi wątpliwości, że dyrektor powiatowego urzędu pracy jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dane dotyczące organizacji takiego podmiotu, o osobach sprawujących w nim funkcje i ich kompetencjach, środkach finansowych przeznaczanych na jego funkcjonowanie i realizację ustawowych zadań, sposób ich wydatkowania stanowią informację publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 b, d, i f , ust. 5 pkt d u.d.i.p. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że żądane informacje w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowią co do zasady informację publiczną. Kwestia ta nie była sporna między organem a skarżącym. Tym samym zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku winno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ sytuacje uzasadniające niezachowanie terminu 14 dniowego w niniejszej sprawie nie wystąpiły (organ ich nie wykazał), skargę w chwili jej wniesienia należało uznać za zasadną. Niewątpliwie bowiem na ten dzień organ pozostawał w bezczynności. Wniosek bowiem wpłynął do organu w dniu 15 grudnia 2015 r. W istocie jednak ze względu na godzinę jego doręczenia - 23.55, mógł się z nim organ zapoznać dopiero w dniu 16 grudnia 2014 r. Odpowiedź zatem powinna zostać udzielona do 30 grudnia 2014 r. Jednakże uczyniono zadość żądaniu skarżącego dopiero w dniu 13 lutego 2015 r. , już po wniesieniu skargi na bezczynność ( data nadania 09 lutego 2015 r. ). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana ( por. M. Jagielska, J. .Jagielski, R. Stankiewicz / w / R. Hauser, M. Wierzbowski ( red ) , P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 584 ). Brak jednak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Organ bowiem, którego dotyczyła skarga na bezczynność, jak wskazano powyżej już po wniesieniu skargi a przed dniem orzekania przez sąd dokonał czynności materialnotechnicznej udostępnienia informacji publicznej. Organ przestał zatem tkwić w bezczynności, a tym samym w sprawie zaistniała przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Stąd też Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku ). Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W jego brzmieniu, obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., a ustalonym przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), w § 1 zdanie drugie, mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji, czy dokonanie czynności materialnotechnicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 1269646). Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieudzielenie informacji publicznej nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., lecz wynikało przede wszystkim z braku systematycznego sprawdzenia skrzynki elektronicznej na platformie ePUAP, która od początku założenia była niewykorzystywana przez strony w kontaktach z organem. Ponadto po otrzymaniu skargi na przewlekłość organ niezwłocznie usunął stan bezczynności. Sąd uwzględnił również iż w celu udzielenia odpowiedzi konieczne było przeanalizowanie dokumentacji finansowej dotyczącej funduszu płac pracowników oraz ich akt osobowych w celu udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące ich wykształcenia, wysokości przyznanych im premii i nagród w okresie wskazanym we wniosku, przy jednoczesnym realizowaniu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składają się: 1/ opłata w wysokości 100, zł ustalona zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ) ; 2/ wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, ustalone zgodnie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 461 - określanego dalej jako rozporządzenie MS ).; 3/ opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17, zł. Nie uwzględniono przy tym wniosku o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawek minimalnych, bowiem w ocenie Sądu brak jest ku temu podstaw. Zwiększenie (zwielokrotnienie) stawek minimalnych wynagrodzenia powinno znajdować podstawy w wyższym niż typowy, niezbędny nakładzie pracy pełnomocnika, czy w charakterze sprawy ( § 2 ust. 1 rozporządzenia MS). Ustawodawca określając wysokość stawek minimalnych wynagrodzenia profesjonalnych pełnomocników za poszczególne czynności lub za udział w postępowaniach rozważył i uwzględnił wszelkie okoliczności charakterystyczne dla danego typu spraw. Tym samym w stawkach minimalnych odzwierciedlona została swoista wycena koniecznego nakładu pracy pełnomocnika związana ze specyfiką określonego rodzaju postępowań. Jednocześnie ustawodawca pozostawił sądom orzekającym możliwość uwzględnienia nadzwyczajnych, szczególnych okoliczności, które pojawiając się w danej sprawie zwiększają nakład pracy niezbędny do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pomocnika procesowego ( por. postanowienie SN z dnia 24 października 2012 r., III CZ 57/12, LEX nr 1288673 ). Jeśli zatem żadne ekstraordynaryjne okoliczności nie wystąpiły, a skala aktywności pełnomocnika pozostała na przeciętnym poziomie to nie istnieją przesłanki do zasądzenia w sprawie wynagrodzenia wyższego od stawek minimalnych ( por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., II FZ 878/12, LEX nr 1244413 ) Zdaniem sądu, nakład pracy pełnomocnika w sprawie niniejszej nie uzasadniał podwyższenia stawki minimalnej, bowiem sprawa nie była skomplikowana, nie wystąpiło w niej szczególnie trudne zagadnienie wymagające wyjątkowego zaangażowania pełnomocnika. Okoliczność przedłożenia w sprawie dodatkowego pisma procesowego, innego niż skarga nie uzasadnia automatycznego podwojenia stawki za reprezentację, gdyż nie zawsze stanowi to szczególny nakład pracy pełnomocnika. W sprawie niniejszej to dodatkowe pismo zawiera w szczególności wniosek o umorzenie postępowania w zakresie punktu 3 skargi i ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę oraz żądanie zasądzenie podwyższonego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu, powyżej opisana treść pisma nie uzasadnia uznania, że nakład pracy pełnomocnika był wyjątkowy i znaczny.