II SA/Kr 271/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi "R" Spółki Jawnej z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 22 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala. W dniu 7 maja 2014 r. L. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład "[...]" L. R. z siedzibą w Z., złożył wniosek o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 października 2011 r., [...] udzielającą firmie R. Spółka Jawna, ul. S., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie do rowu melioracyjnego "przy ulicy S." na działce nr [...] w miejscowości Z., wód opadowych i roztopowych po ich podczyszczeniu na osadniku i separatorze substancji ropopochodnych, pochodzących z odwodnienia terenu zakładu firmy R. Spółka Jawna znajdującej się przy ul. S. w Z.. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. znak: [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku L. R. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie do rowu melioracyjnego "przy ulicy S.", na działce nr [...] w miejscowości Z., wód opadowych i roztopowych. Decyzją Starosty [...] z dnia 24 października 2014 r. znak: [...], odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie do rowu melioracyjnego "przy ulicy S.", na działce nr [...] w Z.. Wskazano, że w dniu 5 czerwca 2014 r. Starosta [...] w przedmiotowej sprawie wydał na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie znak: [...], w którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 3 października 2011 r., [...] wskazując, iż nie został zachowany jednomiesięczny termin wymagany w art. 148 K.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik L. R.. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując wyjaśnienie czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stosując się do wskazań organu II instancji postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. roku wezwano L. R. do przedstawienia dowodów potwierdzających, datę uzyskania informacji o decyzji z dnia 3 października 2011 r. W odpowiedzi otrzymano pisemne oświadczenie, z treści którego wynika że w dniu 17 kwietnia 2014 r. wnioskodawca dowiedział się o istnieniu ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu z dnia 3 października 2011 r., [...]. Organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 3 października 2011 r., [...] L. R. wniósł do organu w dniu 7 maja 2014 r., czyli 20 dni po powzięciu informacji o tej decyzji, dochowując tym samym wymaganego jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzając postępowanie, co do przyczyn wznowienia szczegółowo przeanalizowano treść art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm.). Szczególne korzystanie z wód określone w decyzji z dnia 3 października 2011 r. znak: [...] dotyczy wprowadzania istniejącym wylotem ścieków w tym wypadku wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacyjny, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, do rowu odwadniającego czyli urządzenia wodnego, które traktowane jest jak wprowadzanie do ziemi. Wody opadowe z terenu zakładu firma R. wprowadzane są do rowu odwadniającego na jego terenie (działka nr [...]), na odcinku który znajduje się poniżej działki nr [...] należącej do L. R., na której zlokalizowany jest początkowy odcinek tego rowu. Jak wynika z akt sprawy (uzupełnienie z dnia 14 września 2011 r.) zasięg zamierzonego korzystania z wód przez firmę R. S.J. w Z. ogranicza się do działki [...], na której znajduje się otwarty rów "przy ul. S.". Działka ta jest własnością firmy R. Spółka Jawna. L. R. jest właścicielem działki nr [...] oraz znajdującego się na niej urządzenia wodnego tj. początkowego odcinka rowu, które nie znajdują się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód przez firmę R.. Na podstawie powyższych ustaleń stwierdzono, że L. R. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie do rowu melioracyjnego "przy ulicy S." na działce nr [...] w miejscowości Z., wód opadowych i roztopowych po ich podczyszczeniu na osadniku i separatorze substancji ropopochodnych, pochodzących z odwodnienia terenu zakładu firmy R. Spółka Jawna znajdującego się przy ul. S. w Z.. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i na mocy art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Od powyższej decyzji odwołał się w terminie L. R., podnosząc zarzuty mylnej oceny stanu faktycznego, jak również błędnej wykładni art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L. R. od decyzji Starosty [...] z dnia 24 października 2014 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Organ podał, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty między innymi o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ uznał zachowanie terminu miesięcznego do wznowienia postępowania na podstawie samego oświadczenia wnioskodawcy przez organ I instancji za niewystarczające, zwłaszcza, że w piśmie z dnia 1 października 2014 r. zakwestionowano informacje zawarte w oświadczeniu. Zaznaczono, iż w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 14 lipca 2014 r. znak: [...], uchylającym postanowienie Starosty [...] odmawiające wznowienia postępowania i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie została rozstrzygnięta kwestia dochowania terminu, a jedynie wskazano na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii. Wobec powyższego, kwestia dochowania terminu z art. 148 K.p.a. nadal wymaga wyjaśnienia. Gdyby okazało się, że termin ten nie został zachowany, to organ winien umorzyć postępowanie. Stwierdzono również inne nieprawidłowości podnosząc, że organ I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zasięg oddziaływania ogranicza się do działki nr [...], która jest własnością firmy R. Spółka Jawna. Organ przytoczył jedynie stanowisko inwestora i nie wyjaśnił na podstawie jakich okoliczności doszedł do takich wniosków. Ponadto w części graficznej operatu powinien być przedstawiony zasięg oddziaływania naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową, gdyż obowiązek taki wynika z art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. W przedmiotowym operacie nie ma takiego dokumentu. Wobec powyższego, ustalenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, wyczerpującego rozważenia dowodów, rozpatrzenia zarzutów L. R. i uzasadnienia tej kwestii w decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzono, że organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 148, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazano, że należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, w tym dotyczące zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jeżeli termin został dochowany, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami przepisów postępowania administracyjnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazał także, że niniejsza decyzja nie narusza przepisu art. 139 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08 "Sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a.". W ustawowym terminie R. Spółka Jawna z siedzibą w Z. zaskarżyła ostateczną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 22 grudnia 2014 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie. Zakwestionowanej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji w której organ II instancji nie powinien wydawać orzeczenia przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, lecz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoją dotychczasową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawnie nie zachodzi, a sama skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd oceniając legalność podjęcia zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że trafnie Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w K. ocenił wady postępowania pierwszoinstancyjnego. Wady te są na tyle istotne w tej sprawie, a przy tym mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że zastosowanie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego uzupełniającego naruszyłoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasadę dwuinstancyjności postępowania umożliwiającą poddanie – w razie wniesienia odwołania – ocenie dwóch odrębnych organów prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Skoro co do ustalenia stanu faktycznego organ II instancji trafnie wskazał na istotne uchybienia dowodowe, to pozostawienie organowi odwoławczemu obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego w tej sprawie sprowadzałby się do ustalenia podstawowych kwestii: dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i – w przypadku, gdyby prowadzone było postępowanie merytoryczne - ustalania zasięgu spływu wód opadowych i roztopowych celem wykazania zarówno posiadania przez wnioskodawcę (Zakład "[...]" L. R.) przymiotu strony jak i wpływu tego uchybienia na treść ostatecznej decyzji z 3 października 2011 r. Wprawdzie te okoliczności mógłby teoretycznie ustalać organ II instancji, ale wówczas strony pozbawione zostałyby możliwości powierzenia w trybie innego środka odwoławczego (którego system prawny nie przewiduje) lub nawet skargi do sądu administracyjnego możliwości merytorycznego rozpoznania samej sprawy. Dlatego Sąd uznał za trafne zastosowanie w tej sprawie przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. art. 138 § 2 K.p.a. jako podstawy procesowej do wydania zaskarżonej decyzji. Zawarta w ww. zakresie argumentacja skargi jest nietrafna. Zarzucanie w skardze organowi II instancji konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tej sprawie jako bezprzedmiotowego jest przedwczesne i wynika z przekonania strony skarżącej o słuszności swojego stanowiska. To jednak stanowisko, dotyczące braku zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przede wszystkim przez organ I instancji – Starostę [...]. Trafnie zarzucono decyzji organu I instancji, że ten organ oparł ustalenie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zasadniczo tylko na oświadczeniu samego wnioskodawcy, bez należytego zweryfikowania tej okoliczności i dokonania w tym zakresie własnych ustaleń. Oczywistym jest bowiem, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania wznowieniowego zasadniczo będzie uważał, że dochował terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Rzeczą organu jest jednak to zweryfikowanie i ustalenie tej okoliczności na podstawie materiału dowodowego i np. wnioskowań dowodowych. W skardze nie dostrzeżono istotnej w tym zakresie okoliczności. Czym innym jest sytuacja, polegająca na prowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu oceny dowodów przez organ I instancji, a czym innym sytuacja, w której organ I instancji nawet mając zgromadzone określone dowody – nie dokonuje ich oceny lub ta ocena jest pobieżna i wybiórcza. W drugiej z tak opisanych sytuacji organ odwoławczy nie powinien zastępować organu I instancji i niejako "wyręczać" go w ustalaniu stanu faktycznego. Sąd przy tym nie podziela zaprezentowanego w skardze poglądu, że stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy w ocenie organu II instancji organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego lub w ogóle nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego (strony 6 i 7 i pkt 14-15 skargi, karty nr 8 i 9 akt sądowych). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W powołanym przepisie nie ma mowy o rażącym naruszeniu przepisów postępowania jako jedynej podstawie do zastosowania tego przepisu. Taki kierunek wykładni art. 138 § 2 K.p.a. eksponujący naruszenie przepisów postępowania (ale nie tylko rażące naruszenie) i konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie jest w przeważającej mierze akceptowany przez sądy administracyjne (przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, opub. w LEX nr 1503795; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 41/14, opub. w LEX nr 1513589; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, opub. w LEX nr 1467859). W ocenie Sądu zgodnie z zarysowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kierunkiem pierwszoinstancyjnego postępowania dowodowego, to organ I instancji musi ocenić, jakie znaczenie przy ocenie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma pełnomocnictwo z daty – co ważne podkreślenia - 12 kwietnia 2012 r. w którym Zakład "[...]" L. R. (przedsiębiorca) upoważnił pełnomocnika radcę prawnego W. N. do reprezentowania tego przedsiębiorcy przed, między innymi, wszystkimi organami administracji publicznej w zakresie spraw związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą przedsiębiorcy (akta administracyjne, karta nr 2). Musi też organ ten ocenić i ustalić, w jakim charakterze radca prawny W. N. podejmował czynności związane z uzyskaniem informacji publicznej o pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w dniu 3 października 2011 r. Dodatkowo należy zbadać, w jaki sposób Starostwo Powiatowe udostępniało informację publiczną na wniosek z dnia 28 marca 2014 r. (karta nr 5 akt administracyjnych), a więc czy udostepnienie informacji nastąpiło poprzez przesłanie kopii decyzji z 3 października 2011 r. czy też w inny sposób i w tym kontekście ustalić wiarygodność oświadczenia L. R. z daty 12 sierpnia 2014 r. (akta administracyjne, karta nr 14). Okoliczność ustalenia daty powzięcia przez przedsiębiorcę Zakład "[...]" L. R. wiadomości o decyzji z 3 października 2011 r. lub działającego z jego upoważnienia pełnomocnika ma rzeczywiście istotne znaczenie w tej sprawie. Tą okoliczność należy ustalić przy pomocy różnych dowodów i nie jest wykluczone sięganie i po takie dowody jak np. zobowiązanie wnioskodawcy żądającego wznowienia postępowania do przedłożenia wykazu kontaktów telefonicznych ze swoim pełnomocnikiem z określonego okresu, odebranie zeznań od świadków lub przesłuchanie strony. Sąd w tym zakresie nie zastępuje organów administracyjnych, ale podkreśla trafność rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazując na konieczność dokonania przez organ I instancji ustaleń w ww. zakresie. Nie ulega wątpliwości, że po ustaleniu przez organ I instancji braku zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, trafnie wskazano w zaskarżonej na sposób zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania w zaskarżonej decyzji i tego kierunku prowadzenia postępowania dowodowego, gdyby organ I instancji ustalił zachowanie terminu. Wówczas prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że należy badać zakres (zasięg) oddziaływania obszaru zlewni, a więc zbadać, czy wody opadowe/roztopowe rzeczywiście spływają tylko po tych działkach, które są własnością firmy R. Spółka Jawna. W tym celu zasadnym będzie np. ustalenie dotychczasowych kierunków spływów wód do rowu położonego na działce nr [...] (trafnie wskazał organ odwoławczy na naniesienie tego spływu na mapę sytuacyjno-wysokościową) oraz ustalenie, czy do tego rowu nie spływają wody np. z działki nr [...] i czy nastąpiła zmiana w zakresie korzystania z wód z terenu jeszcze innych działek niż wynikających z operatu wodnoprawnego sporządzonego na rzecz firmy R. Sp. jawna. w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie nie można postawić uzasadnionego zarzutu Dyrektorowi Zarządu Gospodarki Wodnej w K. co do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalić.