II SAB/Łd 38/15

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 4 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skarżącego, skierowanego do organu dnia 26 lutego 2014r. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo - kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A 4g. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu powiatowego nadzoru budowlanego w B.; zasądzenie w trybie art.200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż postanowieniem z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie skarżącego na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 listopada 2014r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności, natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie pochodzi z dnia 26 lutego 2014 r. Postępowanie prowadzone jest zatem pozornie od roku. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to zdaniem skarżącego usprawiedliwia wnioski skargi o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie w trybie art. 155 §1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od roku nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Organ przyznał, iż w dniu 26 lutego 2014 r. wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. 340/40; 340/43 wraz z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4g. Pismem z dnia 5 maja 2014 r., organ zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego. Następnie, w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) poinformował, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin jego zakończenia na dzień 25 września 2014 r. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania. W dalszej kolejności, na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014 r. W chwili obecnej organ zbiera niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Organ przyznał również, iż skarga na bezczynność w opisanym przedmiocie jest zasadna. Niemniej jednak zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od tutejszego organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. skarżący złożył pismo z załączoną kserokopią uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania za bezzasadną skargi S. M. na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości sądu, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do oceny merytorycznej zwrócić trzeba na wstępie uwagę, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, okolicznością niekwestionowaną przez strony jest, iż postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r. zostało wszczęte, o czym strona została zawiadomiona w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. Następnie organ przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego. Oznacza to, iż owszem organ stopnia powiatowego podejmował kroki zmierzające do załatwienia sprawy przy czym nie zmienia to faktu, iż sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. Sytuacja taka nie jest możliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez organ I instancji postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku skarżącego do dnia 24 listopada 2014 r. Organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, nie uczynił tego również w terminie późniejszym. Jak bowiem wynika z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty, co więcej w dacie rozpoznania niniejszej skargi sprawa zainicjowana przez stronę skarżącą nadal nie została załatwiona co do istoty. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Na powyższą ocenę nie mają wpływu wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę. W ślad za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury podkreślić trzeba, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa 123/11; w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd 29/13; w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op 57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji, sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 lutego 2014 r. w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. Ustalony stan faktyczny uzasadnia również uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt. 3 wyroku. Określając wysokość grzywny na kwotę 200zł, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Na marginesie wyjaśnić trzeba, iż wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, co więcej wskazał na powinność wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czego w istocie domagała się strona skarżąca. A. P.